[Corte cost. n. 88/2014] La Corte costituzionale rafforza la “legge rinforzata” di attuazione della riforma costituzionale sul cd. pareggio di bilancio

Roma, Palazzo della Consulta

Con sentenza 10 aprile 2014 n. 88 la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 10 co. 5 e dell’art. 12 co. 3 della legge 24 dicembre 2012 n. 243 recante Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione [1] e ha invece dichiarato in parte inammissibili e in parte non fondate le altre questioni riguardanti la medesima legge. I ricorsi in via principale erano stati proposti dalla Regione Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia autonoma di Trento e sono stati riuniti in unico giudizio, stante la sostanziale identità delle censure. La Corte si è limitata a dichiarare incostituzionali due norme abbastanza marginali (1) (2) nel contesto dei nuovi obblighi gravanti su Regioni ed enti locali a seguito dell’attuazione della legge costituzionale 20 aprile 2012 n. 1. Più rilevante sembra essere, invece, la portata della dichiarazione di non fondatezza (3).

1. Quanto alla prima censura fondata, occorre innanzitutto osservare che l’art. 10 co. 5 stabiliva che i criteri e le modalità per l’indebitamento di Regioni ed enti locali dovessero essere definiti con d.P.C.m. previa intesa con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica. Secondo le ricorrenti, il rinvio ad una fonte secondaria nell’ambito di una competenza assegnata alla potestà legislativa regionale avrebbe violato sia l’art. 117 co. 6 Cost., sia l’art. 5 co. 2 lett. b) della legge costituzionale n. 1/2012, nei limiti della quale la legge di attuazione deve disporre. A giudizio della Corte, il rinvio alla fonte secondaria può dirsi conforme a Costituzione soltanto se ad essa si demanda per la disciplina di aspetti meramente “tecnici” (cfr. Corte costituzionale, sentenze nn. 139/2012 e 278/2010), motivo per il quale la norma della legge di attuazione è incostituzionale nella parte in cui non prevede che i criteri e le modalità per l’attuazione abbiano esclusivamente natura “tecnica”. Alla pronuncia additiva la Corte accompagna un esame delle singole disposizioni dell’art. 10 e stabilisce che:

a) il primo comma è autoesecutivo e non richiede ulteriore attuazione («Il ricorso all’indebitamento è consentito esclusivamente per finanziare spese di investimento»);

b) il secondo comma richiede un’attuazione che può essere demandata alla fonte secondaria, stante la natura tecnica della disciplina relativa alla predisposizione dei piani di ammortamento;

c) il terzo comma reca un limite quantitativo all’indebitamento che è certamente inderogabile da parte della fonte secondaria, mentre le modalità di comunicazione da parte degli enti locali del saldo di cassa e degli investimenti da realizzare rientrano nella competenza legislativa esclusiva statale in materia di coordinamento informativo e statistico e possono quindi essere disciplinate con d.P.C.m. (art. 117 co. 2 lett. r) Cost.);

d) il quarto comma, infine, demanda alla fonte secondaria la definizione dei criteri di riparto del saldo negativo tra gli enti inadempienti di una Regione in caso di mancato rispetto dell’equilibrio. A questo proposito, rileva la Corte, il d.P.C.m. «potrebbe comportare l’esercizio di un potere tanto di natura meramente tecnica, quanto di natura discrezionale». La Corte non specifica in che cosa debba consistere il compito tecnico-attuativo del decreto, anche se pare di capire che esso debba limitarsi a dettare criteri di ripartizione senza poter derogare alla regola fissata dal medesimo quarto comma per la quale «il saldo negativo concorre alla determinazione dell’equilibrio della gestione di cassa finale dell’anno successivo del complesso degli enti della Regione interessata, compresa la medesima Regione» e senza nemmeno invadere la potestà regolamentare delle Regioni.

La Corte rigetta invece la doglianza delle ricorrenti relativamente alla violazione del principio di leale collaborazione. L’intesa con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica è infatti una garanzia procedimentale di per sé sufficiente del coinvolgimento delle autonomie e non è quindi necessario, come richiesto invece dalle ricorrenti, la previsione di un’intesa con la Conferenza unificata (cfr. Corte costituzionale sentenze nn. 376/2003 e 171/2007).

2. Viceversa, con una pronuncia sostitutiva, la Corte ha dichiarato violato il principio di leale collaborazione da parte della norma di cui all’art. 12 co. 3 della legge rinforzata, la quale prevede che, nelle fasi favorevoli del ciclo economico, un d.P.C.m determini il contributo di Regioni e di enti locali al Fondo di ammortamento per i titoli di Stato, sentita la Conferenza per il coordinamento della finanza pubblica. Secondo la Corte, «considerate l’entità del sacrificio imposto e la delicatezza del compito cui la Conferenza è chiamata», l’adozione del decreto dovrebbe fare seguito ad un’intesa e non essere meramente successiva all’ottenimento di un parere non vincolante. A dover essere coinvolta è poi la Conferenza unificata e non la Conferenza per il coordinamento della finanza pubblica, dal momento che occorre «garantire a tutti gli enti territoriali la possibilità di collaborare alla fase decisionale». Tra le conseguenze del giudicato si deve osservare la compresenza delle due Conferenze nel sistema di coordinamento per la finanza pubblica, circostanza che non sembra essere improntata né ad esigenze di semplificazione, né ad esigenze di specializzazione del sistema.

3. Vengono invece dichiarate inammissibili o non fondate le altre censure. Per quanto riguarda le prime, l’inammissibilità si deve a carenza di motivazione da parte delle ricorrenti le quali non hanno indicato i parametri costituzionali ritenuti violati dalle norme di cui ai co. 2 e 3 dell’art. 9 della legge rinforzata. Per quanto riguarda le seconde, la Corte dichiara non fondate le doglianze delle ricorrenti avverso i co. 3, 4 e 5 dell’art. 10 della legge rinforzata. Esse lamentavano che le norme disciplinanti l’indebitamento degli enti territoriali avessero natura dettagliata ed eccedessero i limiti propri dell’intervento statale nella materia del coordinamento della finanza pubblica, la quale dovrebbe limitarsi alla determinazione dei principi, violando così l’autonomia finanziaria delle Regioni. Secondo la Corte, invece, l’art. 5 co. 2 lett. b) della legge costituzionale n. 1/2012 non prevede che la disciplina attuativa debba limitarsi ai principi generali. In altre parole la Corte sembra non voler ricondurre la disciplina dell’indebitamento degli enti territoriali alla materia del coordinamento della finanza pubblica ex art. 117 co. 3 Cost., come invece aveva fatto in passato (su tutte si veda la sentenza n. 376/2003). Al contrario, sulla base del combinato disposto tra il nuovo art. 119 co. 6 Cost. e l’art. 5 co. 2 lett. b) della legge costituzionale n. 1/2012, ella pare affermare che il legislatore costituzionale abbia voluto attribuire alla potestà legislativa esclusiva dello Stato la materia dell’indebitamento degli enti territoriali. Già in passato, comunque, pur fondando la legittimità della disciplina statale sulla potestà legislativa concorrente tra Stato e Regioni ex art. 117 co. 3 Cost., la Corte aveva sostenuto che, ai fini del coordinamento della finanza pubblica e della tutela dell’unità economica della Repubblica, non fosse ammissibile che «ogni ente, e così ogni Regione, fac[esse] in proprio le scelte di concretizzazione delle nozioni di indebitamento e di investimento» (sentenza n. 425/2004). La Corte non manca di rilevare la necessità di assicurare omogeneità della disciplina nei confronti di tutte le autonomie ordinarie e speciali, sostenendo che essa vi sia «oggi ancor più che in passato», dal momento che i nuovi vincoli sarebbero «più incisivi e pregnanti». Non è chiaro, tuttavia, in che misura i nuovi vincoli possano presentarsi come più penetranti, dal momento che, anche prima della riforma costituzionale del 2012, la Corte aveva fatto salve norme statali in materia di indebitamento degli enti territoriali particolarmente “incisive e pregnanti” (si vedano le già ricordate sentenze nn. 376/2003 e 425/2004). E’ comunque possibile attendersi che, in futuro, la Corte voglia fare salve norme statali che fissino limiti ancora più stringenti e puntuali all’indebitamento delle autonomie.

[1]             Per un commento alla legge sia consentito rinviare a: G. Boggero, Gli obblighi di Regioni ed enti locali dopo la legge n. 243/2012, in Amministrare a. XLIV, n. 1 aprile 2014, 93-146.

Giovanni Boggero

(Università del Piemonte Orientale)

Foto | Flickr.it

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