Dopo l’intervento della giurisdizione amministrativa il Commissario della Provincia di Genova… succede a se stesso

Genova, Palazzo Doria-Spinola

Il 20 febbraio 2014 il T.A.R. della Liguria si è pronunciato su di una vicenda nell’ambito della quale i profili di interesse prettamente locale, concernenti la provincia di Genova, si sono intrecciati con aspetti, invece, di rilievo nazionale, riguardanti la situazione e le sorti, più in genere, delle province.

Quanto al versante “locale”, una tale decisione è stata originata dalle dimissioni anticipate del presidente della Provincia, nominato, poi, ai vertici di un gruppo bancario (genovese), e dal successivo scioglimento del consiglio provinciale (di Genova), con contestuale nomina di un commissario straordinario, al fine di assicurare «la continuità nella gestione delle amministrazioni interessate» (v. il d.P.R.del 9 maggio 2012). A quel punto, un consigliere provinciale decaduto si è rivolto al giudice amministrativo lamentando, in particolare, il fatto che, una volta divenute irrevocabili le dimissioni del Presidente della Provincia, si sarebbe dovuto seguire il procedimento di commissariamento disciplinato dall’art. 141 del d. lgs 18 agosto 2000 n. 267 (TUEL), e non quello, che sarebbe stato seguito nel caso di specie, previsto dall’art. 23, comma 20, del d.l. 6 dicembre 2011 n. 201 (c.d. “decreto salva-Italia”) conv. nella l. 22 dicembre 2011 n. 214. Anche se poi, a ben vedere, dal testo del suddetto decreto e dalla relazione illustrativa del Ministero dell’Interno (allegata al medesimo) emerge come lo scioglimento del consiglio provinciale di Genova e la contestuale nomina del commissario straordinario siano avvenuti in applicazione, nella sostanza, proprio del menzionato art. 141 del TUEL.

Il fatto è che (come rivela, in particolare, la relazione ministeriale) il presentarsi di una ipotesi dissolutoria, disciplinata dall’art. 53, comma 3 del TUEL, che, in altre circostanze, avrebbe visto l’applicazione, in via immediata e contestuale, del testé menzionato, art. 141 del TUEL, è stata complicata, nell’occasione, dal fatto per cui, all’epoca, la provincia di Genova risultava in «scadenza del mandato degli organi elettivi» (v. il decreto). Ciò ha comportato, infatti, la sussumibilità del caso di specie «altresì» alla sfera di azione del summenzionato comma 20 dell’art. 23 del d.l. n. 201 del 2011: segnatamente, alla previsione per cui agli organi provinciali che, come nel caso della provincia di Genova, fossero dovuti «essere rinnovati entro il 31 dicembre 2012» si sarebbe dovuto applicare (come s’è in parte anticipato) «sino al 31 marzo 2013, l’articolo 141 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267»[i].

Quanto da ultimo rilevato ci porta ora a considerare i profili di rilievo per così dire “nazionale” della vicenda. Il ridetto comma 20 dell’art. 23 del “decreto salva-Italia”, infatti, quando già era stato adito il T.A.R. Liguria, è stato dichiarato illegittimo dalla Corte costituzionale[ii] in considerazione dell’inammissibilità della decretazione d’urgenza «per realizzare una riforma organica e di sistema quale quella prevista dalle norme censurate» (v. la sent. n. 220 del 2013)[iii].

Ebbene, il giudice amministrativo, disattendendo le richieste del Ministero, secondo cui, a seguito della sentenza della Corte, ci si sarebbe dovuti pronunciare nel senso dell’improcedibilità, ha dichiarato il ricorso fondato, valorizzando, in particolare, il motivo d’impugnazione in cui il ricorrente aveva ritenuto che il comma 20 dell’art. 23 del decreto-legge fosse non solo non applicabile alla fattispecie, ma prima ancora affetto da dubbi di costituzionalità (ciò di cui, peraltro, avrebbe costituito sintomo evidente il fatto che una tale norma, al momento della notifica del gravame, era già all’esame della Corte costituzionale), deducendo da ciò (anche, cioè, in base al rilievo della dubbia costituzionalità di tale norma) «l’illegittimità dei provvedimenti impugnati». Secondo il giudice amministrativo, infatti, a seguito della pronuncia della Corte costituzionale, «in forza dell’effetto (parzialmente) retroattivo della pronuncia e della teorica dei “rapporti non esauriti” di cui al combinato disposto di cui agli artt. 136 cost. e 30, comma 3 l. n. 87 del 1953» il suddetto «motivo di censura dedotto dal ricorrente» avrebbe acquisito consistenza, dal momento che il comma 20 dell’art. 23 del decreto-legge sarebbe divenuto “inidoneo” a spiegare effetti «e quindi a fondare la legittimità degli atti impugnati».

Nella parte conclusiva della decisione, il T.A.R., forse mosso dalla preoccupazione che il suo provvedimento potesse ingenerare il dubbio circa la possibile “resurrezione” dello stesso organo consiliare sciolto, ha tenuto a mettere a fuoco le conseguenze di una tale dichiarata invalidità, limitandone gli effetti al rinnovo dei soli atti impugnati. Se, pertanto, una tale decisione trascina nel suo annullamento anche quanto compiuto dai soggetti invalidamente investiti in via straordinaria del potere di governo dell’ente, un maggior margine di incertezza lo mantiene con riguardo alle norme da applicare ed alle procedure da seguire per un tale rinnovo, dato il generico riferimento del giudice amministrativo alle «norme vigenti».

A quest’ultimo proposito, in attesa di vedere che ne sarà delle proposte ad oggi in discussione nelle sedi istituzionali (v., partic., la c.d. “riforma Delrio” su Province e ordinamenti locali), il fatto che la suddetta pronuncia della Corte costituzionale sia intervenuta a censurare profili di ordine formale (l’impiego, come s’è detto, di un decreto-legge per la regolamentazione di una materia “ordinamentale”, rispetto alla quale è estremamente difficile immaginare che possano sussistere i requisiti di necessità ed urgenza…) e non di carattere sostanziale non sembrerebbe frapporre ostacoli alla possibilità che, ad oggi, si continuino a seguire le procedure che, in casi analoghi, si seguivano prima della venuta in essere della norma dichiarata incostituzionale[iv]. Da ciò consegue che, come del resto domandato dalla stessa parte ricorrente, debba tornarsi ad applicare – senza “interposizioni legislative” – l’art. 141 del TUEL, procedendosi nuovamente alla nomina di “un commissario per la provvisoria amministrazione dell’“ente” (v. il comma 7), in disparte il rinnovo del Consiglio per il quale, com’è noto, dovrebbe realizzarsi un nuovo scenario istituzionale.

Come rilevato, tuttavia,dal Consiglio di Stato all’atto di accogliere l’istanza di decreto monocratico d’urgenza, e sospendere, quindi, gli effetti della sentenza del T.A.R. in commento, a seguito della ridetta sentenza della Corte costituzionale n. 220 del 2013, il legislatore ha approvato la legge 15 ottobre 2013 n. 119 (di conversione di un decreto-legge)[v] facendo salvi, in particolare, proprio i provvedimenti di scioglimento degli organi e di nomina dei commissari straordinari delle amministrazioni provinciali adottati in applicazione dell’art. 20 del decreto dichiarato incostituzionale (v. il 1° comma dell’art. 2)[vi].

Su questa base, quindi, il Supremo organo di giustizia amministrativa non ha avuto difficoltà a considerare che «in applicazione del TUEL n. 267/2000, il Consiglio provinciale di Genova, comunque, non potrebbe rivivere, poiché la nomina del Commissario è stata convalidata con la successiva legge n. 119/2013». Inoltre – lasciando intendere quale potrebbe essere una decisione “nel merito” – esso (a differenza del T.A.R.: v. supra) ha (ulteriormente) rassicurato sulla perdurante validità degli atti compiuti sotto la controversa gestione commissariale, col ritenere «prevalente», «nel bilanciamento dei contrapposti interessi […] quello del Ministero appellante volto a garantire la prosecuzione ordinata dell’attività amministrativa del Commissario nella cui competenza rientrano materie di primaria importanza per il soddisfacimento di molteplici esigenze della collettività provinciale».

                                                                                                                             Lara Trucco


[i] Ai sensi del medesimo disposto, invece, gli organi provinciali che fossero dovuti “essere rinnovati successivamente al 31 dicembre 2012” sarebbero dovuti restare “in carica fino alla scadenza naturale”. Il testo originario del decreto si limitava invece a prevedere che con legge dello Stato fosse “stabilito il termine decorso il quale gli organi in carica delle Province decadono”.

[ii] Una tale dichiarazione d’incostituzionalità ha coinvolto anche altre disposizioni, segnatamente:

– l’articolo 23, commi 14, 15, 16, 17, 18, 19 e 20, del d.l. n. 201 del 2011 (conv., con modif., nella legge n. 214 del 2011);

– gli artt. 17 e 18 del d.l. n. 95 del 2012 (conv., con modif., nella legge n. 135 del 2012); e

– in via consequenziale, l’art. 23, comma 20-bis, del d.l. n. 201 del 2011 (conv., con modif., nella legge n. 214 del 2011)

[iii] Secondo la Corte, infatti, la competenza legislativa esclusiva dello Stato non può abilitare un decreto-legge a porre «norme ordinamentali, che non possono essere interamente condizionate dalla contingenza, sino al punto da costringere il dibattito parlamentare sulle stesse nei ristretti limiti tracciati dal secondo e terzo comma dell’articolo 77, concepito dal legislatore costituente per interventi specifici e puntuali, resi necessari dall’insorgere di “casi straordinari di necessità e d’urgenza”» e non per la realizzazione di riforme organiche e di sistema, ovvero «per introdurre nuovi assetti ordinamentali che superino i limiti di misure strettamente organizzative» (v. la richiamata sent. n. 220 del 2013).

[iv] Cfr., per una casistica in punto di scioglimento dei consigli provinciali, E. Maggiora, Le cause di rinnovo e scioglimento del Consiglio, in Lo Stato civile italiano, 2005, 206 e ss.; e per quanto riguarda, invece, la nomina di commissari straordinari (prima della riforma del Titolo V), C.M. Di Vita, Crisi politica e poteri surrogatori. Nomina del Commissario prefettizio e del Commissario straordinario, Nuova rassegna di legislazione, dottrina e giurisprudenza, 1995, 1250 e ss.

[v] Trattasi della legge di conversione del d.l. 14 agosto 2013, n. 93, recante “disposizioni urgenti in materia di sicurezza e per il contrasto della violenza di genere”, nonché, si noti, “in tema di protezione civile e di commissariamento delle province”.

[vi]Inoltre, con la legge 27 dicembre 2013, n. 147 (c.d. legge di stabilità per il 2014), la data di cessazione delle gestioni commissariali convalidate della sopra menzionata legge n. 119 del 2013 è stata fissata al 30 giugno 2014 (v. il comma 441 dell’art. 1 della legge).

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9 risposte a Dopo l’intervento della giurisdizione amministrativa il Commissario della Provincia di Genova… succede a se stesso

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