[TAR Piemonte Torino sent. n. 66 del 15 gennaio 2014] Annullamento delle elezioni piemontesi: il TAR Piemonte si conforma (finalmente) alla più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato

Torino, Via Po

L’annullamento delle elezioni piemontesi svoltesi nel marzo del 2010, pronunciato dal TAR Piemonte, che si conforma alla più recente giurisprudenza sul punto del Consiglio di Stato (Cons. St. sez. V, 29 ottobre 2012, n. 5504), merita un preliminare riepilogo della vicenda.

Nel maggio del 2010, a insediamento del nuovo Presidente della Giunta già avvenuto, venne depositato al T.A.R. Piemonte ricorso da parte della candidata alla Presidenza della Giunta risultata non vincitrice, la quale contestava la legittima ammissione alla consultazione elettorale di quattro liste di sostegno del candidato Presidente risultato eletto, per una manciata di voti. Il giudice amministrativo locale con sent. n. 3136 del 28 luglio 2010 decise di accogliere l’istanza cautelare e disporre il riconteggio dei voti espressi in loro favore al fine di valutare quanti fossero attribuiti solo alle liste e quanti invece alle liste e al candidato alla presidenza della giunta ad esse collegato, tentando di ovviare così alle gravi conseguenze che una decisione di annullamento avrebbe potuto provocare.

In sede di appello alla decisione cautelare, il Cons. St. con ord. n. 4791 del 2010 decide in modo del tutto difforme rispetto alla decisione di prima istanza, sospendendo il riconteggio dei voti. Il Tar Piemonte prima, con sent. n. 3196 del 2010, e il Consiglio di Stato poi, con sent. 4395 del 2012, decidendo non definitivamente nel merito, rigettavano la domanda principale della ricorrente, la quale chiedeva che il giudice amministrativo autonomamente accertasse i fatti penalmente rilevanti inerenti il falso documentale, affermando che non spettasse alla giurisdizione amministrativa la verifica della veridicità delle firme.

Nella odierna decisione il TAR Piemonte si esprime in via definitiva nel merito della fattispecie, pronunciandosi all’esito del giudizio penale instauratosi contemporaneamente al predetto giudizio amministrativo. In particolare il giudizio penale si era concluso con sentenza della C. Cass., sez. V, n. 2918 del 2013, che aveva integralmente confermato la sentenza della Corte di Appello di Torino che aveva accertato il reato di falso in atto pubblico relativamente alla sottoscrizione di una della liste provinciali che appoggiavano il candidato presidente risultato eletto.

Il Tribunale amministrativo locale, ricordando che il presupposto logico-giuridico del caso è l’accertamento della falsità delle sottoscrizioni di accettazione delle candidature inserite nella lista provinciale in considerazione, nonché delle relative attestazioni di autenticazione e che tale accertamento spettasse unicamente alla giurisdizione penale, poiché le certificazioni da attenzionare erano da considerarsi atti pubblici, assistiti da fede privilegiata e dunque contestabili unicamente mediante lo strumento processuale della querela di falso disciplinata agli artt. 221 e seguenti c.p.p., ribadisce che la decisione che si è consolidata in via definitiva attiene esclusivamente all’esclusione della possibilità di un autonomo accertamento dell’asserita falsità documentale da parte del giudice amministrativo. Dunque nessuna statuizione o preclusione è intervenuta, invece, in ordine alla possibilità per il giudice amministrativo di valutare autonomamente altre pronunce giurisdizionali attestanti le suddette ipotesi di falso.

L’accertata falsità delle autenticazioni di firma diviene dunque un dato rilevante nel giudizio amministrativo in quanto inficia la validità dell’atto di ammissione della lista provinciale collegata al candidato Presidente della Giunta regionale poi risultato eletto. Ai sensi dell’art. 32, comma 9, n. 2 del TU n. 570/1960 e come fra l’altro ribadito dalla giurisprudenza (cfr. Cons. St., sez. V, 08 maggio 2013, n. 2500 e 11 febbraio 2013, n. 779 ), l’autentica della dichiarazione di accettazione delle candidature è indefettibile requisito prescritto ad substantiam e non integrabile aliunde, funzionale a garantire la certezza della provenienza delle dichiarazioni medesime. La sua mancanza o la irritualità determina non la mera irregolarità, ma la nullità insanabile della sottoscrizione, e, quindi, dello stesso atto di presentazione delle candidature (Cons. St., sez. V, 10 marzo 1998, n. 282; id., sez. V, 7 marzo 1986, n.148 e 29 giugno 1979, n. 470).

Nel caso di specie, dunque, l’accertata falsità delle autentiche delle sottoscrizioni faceva venire meno il numero minimo di candidature per la valida presentazione della lista, che deve essere “non superiore al numero di consiglieri da eleggere nel collegio e non inferiore ad un terzo arrotondato all’unità superiore” (art.9, comma 5, della L. 108/1968).

Quanto al tema centrale relativo alla ammissibilità e rilevanza nel presente giudizio della statuizione di falsità documentale adottata dal giudice penale ai sensi dell’art. 537 c.p.p., il TAR, pur rilevando la scarsità di giurisprudenza sul punto, segue un suo ragionamento logico invero del tutto condivisibile.

Partendo dai dati considerati condivisi da tutte le pronunce rinvenibili in materia, il giudice amministrativo ne rinviene un primo e importantissimo nella disciplina relativa alla dichiarazione di falsità di atti o di documenti nel processo penale che si distinguerebbe in due distinte ed autonome azioni: l’azione penale principale, volta all’accertamento della colpevolezza, o meno, dell’imputato (rispetto alle ipotesi di reato ex art. 476 e ss. c.p.) ed eventualmente alla pronuncia di condanna; e l’azione, accessoria, complementare e di valenza civilistica (art. 537 c.p.p.), preordinata alla tutela della fede pubblica e destinata a concludersi con la declaratoria di falsità del documento, allorché, indipendentemente dall’esito dell’altra azione, la falsità stessa sia accertata dal giudice.

Ulteriore dato pacifico sarebbe poi quello costituito dalla ratio di favor veri dell’art. 537 c.p.p., al quale si ascrive la duplice funzione di tutela della fede pubblica – realizzabile mediante la rimozione integrale dalla circolazione dell’efficacia probatoria del documento riconosciuto falso – e di attuazione dell’economia processuale nell’ambito dei rapporti tra giudizio civile e penale di falso (Cass. pen. sez. V, n. 712 del 19 gennaio 1999, n. 712; id., sez. V, 31 luglio 1997, n. 2827 e 14 ottobre 1998, n. 712).

D’altro canto, la divaricazione funzionale e strutturale tra le due azioni veicolate nella disciplina del falso penale, induce a respingere radicalmente la possibilità di costringere la rilevanza della declaratoria di falso ex art. 537 c.p.p. nei limiti di efficacia dettati dall’art. 654 c.p.p., il quale prescrive una regola di ingresso dell’efficacia del giudicato penale in altri giudizi civili e amministrativi, condizionandola, tra le altre cose, alla coincidenza soggettiva delle parti costituite nei due procedimenti. Di tutt’altra portata sarebbe infatti l’art. 537 c.p.p., in quanto la dichiarazione di falsità ha finalità diverse da quelle proprie della repressione penale. Essa si fonda sul solo fatto dell’acclarata non rispondenza al vero dell’atto o del documento, e, pertanto, è indipendente dalla circostanza che il processo penale si concluda, quanto all’accertamento della condotta di falsificazione, con un verdetto di colpevolezza o di proscioglimento. La declaratoria di falso corrisponde alla preminente esigenza di tutela dell’interesse pubblico alla rimozione dell’efficacia probatoria del documento che ne forma oggetto e assume la tutela della fede pubblica a bene giuridico primario della collettività. Dunque, sul piano processuale l’attestazione di falsità tende a rimuovere erga omnes l’efficacia probatoria del documento che ne forma oggetto, per cui condizionare la valenza assoluta e generalizzata di detto accertamento alla scelta della parte privata di intervenire o meno nel giudizio penale, significherebbe degradare l’interesse pubblico indisponibile ad un condizione di piena disponibilità da parte del privato, vanificando l’utilità e l’impronta pubblicistica della stessa disposizione di cui all’art. 537 c.p.p.

D’altro canto la platea dei potenziali interessati a costituirsi parte civile in relazione all’accertamento di falsità di documenti di vasta rilevanza, come quelli che vengono in rilievo in un giudizio elettorale, sarebbe talmente ampia e riconoscibile in ogni singolo elettore, da rendere pressoché impossibile l’individuazione nominativa dei terzi potenzialmente pregiudicati dalla pronuncia ex art. 537 c.p.p.

Per questi motivi il TAR Piemonte ritiene che le parti ricorrenti abbiano correttamente riassunto il giudizio, una volta intervenuto il giudicato penale e cessata la causa di sospensione, in conformità alle prescrizioni dettate in materia dall’art. 80 c.p.a.

Affrontato e risolto, dunque, il nodo della efficacia del giudicato penale nel giudizio amministrativo, il giudice amministrativo affronta quello delle “conseguenze invalidanti (sulla consultazione elettorale) delle illegittimità emerse (degli atti pubblici di ammissione delle liste)”. A dispetto di quanto sostenuto dai controinteressati e rifacendosi alla giurisprudenza amministrativa più recente su casi del tutto analoghi (cfr. T.A.R. Molise. Sez. I, 28 maggio 2012, n.224 e Cons. St., sez. V,  29 ottobre 2012, n. 5504), il giudice di prima istanza ritiene che “i voti assegnati ad una lista illegittimamente ammessa non possono essere considerati alla stregua di voti nulli o illegittimamente assegnati, bensì restano ontologicamente voti incerti, costituendo un mero coefficiente di aleatorietà che aleggia sul dato elettorale e che è impossibile rideterminare e correggere ex post”. Ciò deriva dal fatto che il collegamento politico tra le liste incide sulla formazione della volontà dell’elettore, quali che siano le modalità attraverso le quali egli esprima il suo voto (se cioè solo per la lista provinciale o anche per il relativo candidato presidente). Dunque l’eliminazione ex post di una lista da una competizione elettorale determina un’insuperabile impossibilità di stabilire a chi quei voti sarebbero andati, non potendosi accertare in quale modo il comportamento dei suoi elettori sarebbe mutato al mutare della configurazione del quadro politico.

Se così è, conseguentemente allora l’ultimo problema da affrontare è per il TAR Piemonte quello di apprezzare nella fattispecie concreta “la consistenza dell’indebito perturbamento o dell’illegittima influenza esercitati sulla consultazione elettorale dalla presenza della lista che non doveva essere ammessa”. Solo laddove tale effetto perturbante sia tale da alterare in modo non trascurabile la posizione delle liste legittimamente ammesse, allora si impone l’annullamento delle elezioni e la rinnovazione del procedimento elettorale (cfr. Cons. St., sez. V, 10 maggio 1999, n. 535; id., sez. V, 23 agosto 2000, n.4586 e 7 marzo 2001, n. 1343), poiché in questi casi si pongono in posizione confliggente due esigenze entrambe meritevoli di tutela: da un lato l’interesse alla conservazione degli atti giuridici, dall’altro la salvaguardia della volontà dell’elettore dall’influenza di eventuali cause perturbatrici (cfr. Cons. Stato, V, 23 agosto 2000, n.4586; id., sez. V, 07 marzo 2001, n. 1343; id., sez. V, 18 giugno 2001, n. 3212).

Da ciò deriva la necessità per il giudice di verificare che la consistenza numerica dei voti espressi a favore della lista illegittimamente ammessa; e laddove essa sia prevalente rispetto ai voti di scarto tra le due coalizioni più votate la conseguente necessità sarà quella di annullare totalmente la consultazione elettorale  (cfr., tra le altre, Cons. St., sez. V, 29 ottobre 2012, n. 5504; id., 31 marzo 2012, n. 1889; 20 marzo 2006, n. 1437; 18 giugno 2001, n. 3212; 7 marzo 2001, n.1343; 10 maggio 1999, n. 535).

“Proprio questo requisito – sostiene il TAR – […] sussiste ampiamente nel caso di specie” e dunque, una volta stabilito che la lista provinciale illegittimamente ammessa ha influito in modo determinante sul risultato elettorale, da tale illegittima ammissione viene invalidato e travolto tutto il procedimento elettorale, che va quindi rinnovato.

Nell’attesa della decisione del Consiglio di Stato, restano gli interrogativi determinati in primo luogo dalla natura della azione elettorale così come disciplinata dall’art. 130 c.p.a., perché è di palese evidenza che la natura successiva di tale azione, intervenendo ad elezioni concluse, si dimostra insufficiente a evitare che l’esecuzione del provvedimento dichiarato illegittimo abbia nel frattempo causato un pregiudizio oramai irreparabile.

D’altro canto non può non rilevarsi come ogni decisione di annullamento di elezioni già concluse non realizzi il necessario bilanciamento fra i due “interessi” o “beni” che in questi casi risultano entrambi meritevoli di tutela: la tutela dell’interesse dell’ordinamento statale, inteso come rispetto delle norme e delle procedure previste dalla legge, e il diritto di elettorato attivo e passivo dei cittadini, intesi il primo come possibilità di scegliere col voto tra programmi e schieramenti alternativi, il secondo come diritto soggettivo del candidato a partecipare ad una determinata consultazione elettorale in un contesto politico e ambientale definito.

Maria Esmeralda Bucalo

Foto | Flickr.it

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