La Sicilia è o non è un “Ente costitutivo della Repubblica”? Prime osservazioni su TAR Palermo, sent. 17/2014

Palermo, Palazzo dei Normanni

Con ricorso notificato il 18 giugno 2013, l’Unione delle Province d’Italia (UPI) e l’Unione delle Province Regionali Siciliane (URPS) hanno impugnato il decreto del Presidente della Regione siciliana, avente ad oggetto il commissariamento della Provincia regionale di Caltanissetta, emesso in applicazione dell’articolo unico della l. r. 7/2013, assumendo l’illegittimità costituzionale della relativa norma regionale – e, per essa, dell’art. 15 St., di cui la stessa costituisce dichiarata attuazione – ai sensi del quale: «entro il 31 dicembre 2013 la Regione, con propria legge, in attuazione dell’articolo 15 dello Statuto speciale della Regione siciliana, disciplina l’istituzione dei liberi Consorzi comunali per l’esercizio delle funzioni di governo di area vasta, in sostituzione delle Province regionali.

Gli organi di governo dei liberi Consorzi comunali sono eletti con sistema indiretto di secondo grado. Con la predetta legge sono disciplinate le modalità di elezione, la composizione e le funzioni degli organi suddetti. La legge di cui al comma 1 disciplina, inoltre, l’istituzione nel territorio della Regione delle città metropolitane. Al fine di consentire la riforma della rappresentanza locale secondo quanto previsto al comma 1, è sospeso il rinnovo degli organi provinciali. Agli organi delle Province regionali che cessano per scadenza naturale o anticipata nel corso del 2013, si applica, sino al 31 dicembre 2013, la disciplina prevista dall’articolo 145 dell’ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione siciliana (decreto legislativo presidenziale 29 ottobre 1955, n. 6) approvato con legge regionale 15 marzo 1963, n. 16 e successive modificazioni e integrazioni. Per gli organi delle Province regionali già sottoposti a commissariamento, i poteri e le funzioni dei commissari straordinari in carica cessano a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge e si applica, sino al 31 dicembre 2013, la disciplina di cui all’articolo 145 dell’ordinamento amministrativo degli enti locali nella Regione siciliana (decreto legislativo presidenziale 29 ottobre 1955, n. 6) approvato con legge regionale 15 marzo 1963, n. 16 e successive modificazioni e integrazioni».

Nel dichiarare la superiore questione di legittimità costituzionale «manifestamente infondata», il Collegio articola le seguenti considerazioni in punto di diritto, che si rassegnano unitamente ad alcune perplessità dalle medesime prima facie sollevate.

In primo luogo, il Giudice amministrativo ritiene di non condividere la ricostruzione della giurisprudenza costituzionale in materia di «province siciliane» – illustrata nel ricorso – contestando che da essa possa ricavarsi la natura o la definizione di “Ente territoriale” delle medesime nel contesto ordinamentale siciliano, sì come delineato dall’art. 15 St. (ai sensi del quale «le circoscrizioni provinciali e gli organi ed enti pubblici che ne derivano sono soppressi nell’ambito della Regione siciliana. L’ordinamento degli enti locali si basa nella Regione stessa sui Comuni e sui liberi Consorzi comunali, dotati della più ampia autonomia amministrativa e finanziaria»); in specie il Collegio ritiene che l’enunciato dedotto da Corte cost., sent. 96/1968 – e riportato nel ricorso nei seguenti termini: «la provincia è, per sua natura ente territoriale e tale è anche la provincia siciliana» – sarebbe incompleto e, dunque, distorsivo del reale significato inteso dalla Consulta ove non integrato dal suo seguito: «la quale [provincia siciliana, ndr.] sia pure con l’attuale regime di “amministrazione straordinaria”, sopravvive fino a quando verranno creati i liberi consorzi tra comuni».

Premesso che il superiore enunciato – pur correttamente letto nella sua formulazione integrale – non pare escludere affatto la natura di ente territoriale della “Provincia regionale siciliana” – peraltro illo tempore ancora non regolamentata legislativamente (cfr. l’inciso «amministrazione straordinaria») – e che i richiamati “liberi consorzi di Comuni” sono proprio gli Enti territoriali cui la (successiva!) l.r. 9/1986 avrebbe appunto conferito la denominazione di “Province regionali” – frutto di una scelta del Legislatore regionale certamente non priva di criticità (su cui cfr. infra) – deve altresì notarsi che l’ulteriore seguito del menzionato enunciato recita: «il carattere rappresentativo ed elettivo degli organi di governo degli enti territoriali è strumento essenziale dell’autonomia, cui hanno riguardo gli artt. 5 e 128 della Costituzione. Inoltre, la elettività di tali organi è principio generale dell’ordinamento, al quale, per l’art. 128 della Costituzione e per gli artt. 14 e 15 dello Statuto siciliano, la Regione deve uniformarsi».

Appare quantomeno curioso, allora, che il Giudice amministrativo abbia (opportunamente) richiamato il Ricorrente ad una più corretta «metodica di citazione» e poi, però, Egli stesso abbia omesso di completare – nella propria citazione – il ragionamento articolato dalla Consulta in materia; vieppiù se da tale integrazione si ricavano argomenti che – proseguendo nella lettura della sentenza – sembrano ostare alle motivazioni licenziate dal medesimo.

In secondo luogo, il Collegio afferma che «non si può […] sostenere l’esistenza di una equazione elettività-democraticità ed elettività-autonomia, in quanto l’elettività costituisce solo un modo per conferire la titolarità di un ufficio, e non coincide con l’autonomia, la quale si atteggia, nel quadro costituzionale, come complesso di istituti atti a garantire la libertà di scelta ordinamentale nel quadro delle attribuzioni conferite ex lege, ma non già a presidiare le stesse fin dal momento della formazione dell’ente o dell’organo che della stessa autonomia usa»; il che, però, pare in aperta contraddizione con quanto asseverato dalla Corte, proprio nella succitata sentenza, circa il «carattere rappresentativo ed elettivo degli organi di governo degli enti territoriali» inteso, invero, quale «strumento essenziale dell’autonomia».

Sul punto, peraltro, il Collegio osserva come non sia «dato rinvenire nella Carta fondamentale un principio cogente sulla indefettibilità del metodo diretto di elezione; consentendosi, in linea di principio, al legislatore – nel nostro caso, regionale – di scegliere tra il metodo diretto e quello indiretto, ovviamente fuori dai casi in cui, espressamente, la Costituzione prevede l’elezione diretta da parte del popolo (artt. 56 e 58 Cost.)»; e tuttavia – poche righe innanzi – lo stesso Collegio aveva definito i Comuni «enti sicuramente e imprescindibilmente a elezione diretta» laddove, invece, la Costituzione prevede espressamente l’elezione diretta a suffragio universale – oltreché per il Parlamento nazionale – soltanto per il «Presidente della Giunta regionale» e comunque «salvo che lo statuto regionale disponga diversamente» (cfr. art. 123 Cost.). Pare anzi utile rammentare quanto asseverato dalla Consulta, sul punto, ovverosia che già nella sua formulazione originaria l’art. 114 Cost. avrebbe escluso la costituzione di «enti territoriali autonomi intermedi tra Regione e Provincia e tra Provincia e Comune» e pacificamente ammesso – invece – soltanto quella di comunità montane, comprensori ed, in generale, di tutti gli «enti locali istituiti con legge» i cui «organi rappresentativi non [siano però] eletti direttamente dal popolo» e ciò proprio perché «il carattere rappresentativo ed elettivo degli organi di governo degli enti territoriali è strumento essenziale dell’autonomia, cui [ha] riguardo [l’art.] 5 […] della Costituzione [ed inoltre] è principio generale dell’ordinamento, al quale […] per gli artt. 14 e 15 dello statuto siciliano, la Regione deve uniformarsi» (cfr. Corte cost., sentt. 876/1988, 115/1972, 96/1968 e 66/1964).

Sono invero queste le premesse sulle quali si sarebbe poi innestato l’articolato processo istituzionale di riforma dell’ordinamento territoriale italiano, effettivamente culminato con la approvazione della l. cost. 3/2001 (c.d. “riforma del Titolo V”) ma – com’è noto – avviato da una mera legge ordinaria, ossia la l. 81/1993, sulla elezione diretta del Sindaco, del Presidente della Provincia nonché dei rispettivi Consigli, la quale indi nessun addentellato aveva – illo tempore – in Costituzione (ed infatti cfr. le successive l. cost. 1/1999, 2 e 3/2001).

Se dunque – come afferma il TAR – «la diretta elettività degli organi della provincia non è […] munita di copertura costituzionale» lo stesso dovrebbe valere per i Comuni; è in tal senso, pertanto, che le considerazioni licenziate dal Giudice amministrativo in tema di “elezione indiretta” o “di secondo grado” paiono certamente articolate e ben argomentate – condivisibili o meno – e però non fondate su una consolidata ed indiscussa giurisprudenza costituzionale: che, nella sua attuale formulazione, l’art. 114  Cost. postuli «l’inderogabile presenza di una pluralità di livelli di governo per l’esercizio delle funzioni amministrative a partire dall’ente locale di base» ma che ciò non implichi – come sostiene, correttamente, sempre il TAR – «una totale equiparazione, sotto tutti gli aspetti, dei relativi ordinamenti» e che dalla «indefettibile presenza di più livelli di governo [non] possa inferir[si] la necessaria regolamentazione identica tra i diversi livelli (nello specifico, tra comuni e province)» è certamente condivisibile ed, anzi, indiscutibile. Non si comprende, semmai, come dalle superiori asserzioni dovrebbe altresì dedursi la competenza del Legislatore siciliano a sopprimere de plano il c.d. “Ente territoriale intermedio” (i.e. la Provincia) così derogando all’impianto ordinamentale delineato nel summenzionato art. 114 Cost.; ciò a meno di non considerare le “Province regionali siciliane”, da un lato, ed i “liberi consorzi di Comuni”, d’altro lato, soggetti istituzionalmente identici e perfettamente sovrapponibili (il che però è proprio ciò che il Giudice amministrativo pare contestare, vieppiù mostrando di dubitare della legittimità costituzionale della l. r. 9/1986: «ad avviso del Collegio, potrebbe non andare esente da censure di incostituzionalità proprio la sistematica ordinamentale recata nelle legge regionale del 1986 che si intende modificare, la quale ha sostanzialmente disciplinato l’ente provincia – in contrasto con il ridetto art. 15 – alla stregua di un ente intermedio elettivo della collettività di riferimento»).

In breve, pare possibile sintetizzare la questione ermeneutica centrale nei termini seguenti: ove si ritenga l’art. 15 St. incompatibile – sul piano strutturale – con l’art. 114 Cost., è allora necessario stabilire quale dei due debba prevalere, non potendo semplicemente invocarsi la “specialità siciliana”, in materia, a meno di non considerare la norma regionale “speciale” (appunto) rispetto a quella statale – e dunque derogatoria alla medesima, essendo entrambe fonti di rango costituzionale – così implicitamente ammettendo, però, che la Regione siciliana non è un “ente costitutivo della Repubblica” alla stregua di tutti gli altri, essendo possibile – sul territorio della medesima – una diversa ed alternativa configurazione del summenzionato “sistema di governo multilivello”.

O se, invece, la suddetta incompatibilità strutturale non debba comunque essere risolta in chiave gerarchica – come parrebbe più consono all’attuale modello costituzionale – considerando l’art. 114 Cost. espressivo di un principio generale, inerente appunto all’assetto dell’ordinamento territoriale della Repubblica, a cui dunque anche una norma statutaria speciale deve essere conforme; e sul punto pare opportuna richiamare quanto affermato dalla Corte costituzionale, in primis, nella sentenza 220 del 2013: in materia di ordinamento degli enti locali, un intervento con legge costituzionale è «indispensabile solo se si intenda sopprimere uno degli enti previsti dall’art. 114 Cost., o comunque si voglia togliere allo stesso la garanzia costituzionale», il che, da un lato, conferma il carattere indefettibile della relativa elencazione e, d’altro lato, consente altresì di confutare e superare la tesi del TAR sulla presunta ed eventuale utilizzabilità del c.d. “criterio cronologico”, atteso che la formulazione del 114 è successiva non soltanto – ovviamente – a quella dell’art. 15 St., bensì anche alle disposizioni di cui alla l. cost. 2/2001; in secundis, nelle sentenze 288 del 2007 e 143 del 2010: l’esercizio, da parte della Regione siciliana, della «potestà legislativa di tipo primario [deve] svolgersi in armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica» e la concreta enucleazione dei premessi limiti è disposta anche a tutela «della esigenza di uniformità in tutto il territorio nazionale discendente dall’identità di interessi che Comuni e Province rappresentano riguardo alle rispettive comunità locali, quale che sia la Regione di appartenenza».

Delle due l’una, insomma: o l’art. 114 Cost. è un “principio generale” dell’ordinamento repubblicano – ed allora la sua modifica è possibile soltanto con legge costituzionale ma, fino ad allora, la sua cogenza vincola uniformemente Regioni ordinarie e speciali – oppure non lo è; in tale ultimo caso dovrebbe indi valutarsi se la sua modifica nel 2001 abbia implicitamente abrogato l’art. 15 St. – secondo il criterio cronologico – o se tale norma regionale debba considerarsi “speciale” rispetto a quella “generale” statale (appunto, il 114 Cost.) nel qual caso, però, ad essere incostituzionale sarebbe la l. r. 9/1986.

In ultima analisi deve pertanto rilevarsi che – se avesse inteso sciogliere i premessi dubbi alla luce della interpretazione offerta del rapporto fra fonte statale e fonte regionale – il Giudice amministrativo avrebbe dovuto perseguire fino in fondo il proprio mandato ermeneutico, investendo la Corte costituzionale della questione di legittimità della l. r. 9/1986 per violazione dell’art. 15 St.; così eventualmente consentendo al Giudice delle leggi di chiarire anche il permanente equivoco sulla asserita competenza “speciale” del Legislatore siciliano in materia di ordinamento degli Enti locali definendone – una volta per tutte – i confini, altresì rispetto alla previsione di cui all’art. 114 Cost.

Nei termini di cui alla sentenza in oggetto, invece, tale equivoco sembra affatto risolto; prima facie sembra semmai asseverata – viceversa – una interpretazione della specialità statutaria che ben poco frutto ha portato, ad oggi, nella concreta esperienza giuridico-istituzionale regionale, ovverosia quella che ha pervicacemente collocato la Regione siciliana al di fuori del contesto ordinamentale (costituzionale) nazionale ed ora – sia detto ed inteso enfaticamente – finanche della Repubblica.

Roberto Di Maria

Foto | Flickr.it

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3 risposte a La Sicilia è o non è un “Ente costitutivo della Repubblica”? Prime osservazioni su TAR Palermo, sent. 17/2014

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