[Cons. Stato, n. 5355/2013] Palazzo Spada vs Palazzo della Consulta: ancora sulla compartecipazione alla spesa sociosanitaria

Roma, Palazzo Spada

A pochi giorni dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale di una nuova ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale sul tema della compartecipazione alla spesa sociosanitaria (commentata qui) e a quasi un anno dalle sentenze del giudice delle leggi nn. 296-297/2012 (cfr. A. Candido, LIVEAS o non LIVEAS. Il diritto all’assistenza e la riforma dell’Isee in due pronunce discordanti, in Rivista Aic 2013), il Consiglio di Stato torna a pronunciarsi sulla questione relativa del pagamento delle rette nelle strutture assistenziali.

La decisione n. 5355 del 8.11.2013 (per un primo commento, si rinvia alle considerazioni svolte dall’Avv. M. Gioncada), origina da un ricorso presentato innanzi al Tar lombardo da due amministratrici di sostegno di due persone gravemente disabili. Il problema giuridico, oramai ben noto a chi ha seguito i precedenti post segnalati in questo blog, è se l’ISEE dell’assistito (disabile grave o anziano non autosufficiente) debba essere calcolato in base alla sua situazione economica personale, ovvero anche guardando a quella della sua famiglia.

A tale riguardo, il regolamento del Comune di Lonate Ceppino stabiliva che per le prestazioni di assistenza residenziale o semiresidenziale delle persone con grave disabilità si dovesse guardare all’ISEE familiare. Il Tar Lombardia con sent. n. 3056/2012 annullava il predetto atto normativo, sulla base della tesi – che chi scrive condivide – secondo cui l’art. 3, co. 2-ter del d.lgs. n. 109 del 1998 (che tuttora regola l’ISEE, in attesa del nuovo indicatore della situazione economica equivalente, in fase di approvazione), pur in assenza del previsto d.p.c.m. attuativo, pone il principio guida in materia di compartecipazione al pagamento delle rette sui servizi de quibus: quello secondo cui, in relazione alle modalità di contribuzione al costo delle prestazioni relative ai soggetti ultrasessantacinquenni non autosufficienti e alle persone con handicap permanente grave, si deve tenere conto della situazione economica dei soli assistiti (per la tesi opposta, si rinvia a un recente contributo di A. Venturi e G. Corvetta).

A due giorni dal deposito della predetta pronuncia del Tar Lombardia (avvenuto il 17.12.2012) e, precisamente, in data 19.12.2012, interveniva la sentenza 296 del 2012 della Corte costituzionale, con la quale – sconfessando un orientamento consolidato della giurisprudenza amministrativa – si stabiliva il principio secondo cui, in attesa della determinazione dei LIVEAS da parte dello Stato, le Regioni avrebbero potuto legiferare in materia nel modo ritenuto più opportuno: ad esempio, come aveva fatto in quel caso la Regione Toscana (con l’art. 14, l.reg. 28 dicembre 2008, n. 66), ammettendo che la quota di compartecipazione al pagamento delle rette per il ricovero in RSA venisse determinata non solo guardando alla posizione reddituale e patrimoniale dell’assistito, ma anche facendo riferimento a quella del coniuge e dei parenti entro il primo grado.

Per la prima volta dopo la menzionata decisione n. 296, qualche giorno fa il Consiglio di Stato è tornato a pronunciarsi sulla questione controversa. E lo ha fatto consapevole che “la prima questione da risolvere è quella della esatta interpretazione dell’art. 3, comma 2-ter, del decreto legislativo n. 109/1998” (Cons. St., n. 5355/2013).

Ancora una volta, nonostante la pronuncia del giudice delle leggi, Palazzo Spada ritiene “pacifico” che, con l’art. 3, co. 2-ter, del d.lgs. n. 109/1998, “il legislatore abbia inteso introdurre una deroga al principio generale (che è quello dell’I.S.E.E. familiare) prevedendo per le prestazioni in discorso il riferimento all’I.S.E.E. personale. Peraltro le modalità applicative di tale deroga dovrebbero essere dettate con un atto normativo secondario (un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri) che però non risulta (ancora) emanato” (ibid.).

Il Collegio smentisce il giudice delle leggi e ritiene (ad avviso di chi scrive, correttamente) che “non si può ora che confermare quanto ripetutamente deciso da questa Sezione (da ultimo con sent. 21 dicembre 2012, n. 6674): e cioè che l’art. 3, comma 2-ter, del d.lgs. n. 109/1998, esprime il principio che per le prestazioni ivi considerate si deve avere riguardo alla situazione economica del solo assistito e non a quella della famiglia; e che tale principio è direttamente applicabile anche in mancanza del decreto attuativo” (ibid.).

Per quanto il Consiglio di Stato non intenda ammetterlo, questa decisione pare collocarsi agli antipodi rispetto alla sentenza n. 296 del 2012 della Corte costituzionale. Secondo i giudici di Palazzo Spada, infatti, “la Corte non ha smentito quanto detto dal Consiglio di Stato riguardo all’interpretazione dell’art. 3, comma 2-ter, ed alla sua immediata applicabilità. Non ne ha neppure dichiarata l’incostituzionalità (ad esempio per violazione della competenza legislativa delle regioni)” (ibid.).

In verità, come si ricorderà, il giudice delle leggi con la citata decisione aveva affermato che “deve escludersi che la norma di cui all’art. 3, comma 2-ter, del decreto legislativo n. 109 del 1998, costituisca un livello essenziale delle prestazioni concernente i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, idoneo a vincolare le Regioni ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., nella materia di competenza legislativa residuale relativa ai servizi sociali” (Corte cost., n. 296/2012, n. 2.4 Considerato in diritto). Viceversa, secondo il Consiglio di Stato, sia il legislatore regionale sia i regolamenti comunali avrebbero dovuto attenersi al principio di cui all’art. 3, co. 2-ter, “idoneo a costituire uno dei livelli essenziali delle prestazioni da garantire in modo uniforme sull’intero territorio nazionale, mirando proprio a una facilitazione dell’accesso ai servizi sociali per le persone più bisognose” (ex plurimis, Cons. Stato, n. 5185/2011, commentata qui).

Rebus sic stantibus, il contrasto tra le due interpretazioni giurisprudenziali – quantomeno sul valore o meno di livello essenziale da attribuire all’art. 3, co. 2-ter – pare a chi scrive evidente.

I Giudici di Palazzo Spada proseguono ritenendo che la Corte “[h]a soltanto affermato che una legge regionale che eventualmente disponga in senso contrario prevale sulla norma statale, derogandola” (Cons. St., n. 5355/2013 cit.). In verità, il giudice delle leggi non ha mai parlato della possibilità che la legge regionale deroghi a quella statale, avendo considerato la questione non sul piano della prevalenza di una normativa rispetto ad un’altra, bensì giustificando l’applicabilità della norma regionale solo in ragione della non immediata intelligibilità dell’art. 3, co. 2-tere a fronte dell’inesistenza del decreto attuativo previsto dalla medesima norma.

Svolte tali argomentazioni, secondo il Consiglio di Stato il problema concreto deve in ogni caso essere affrontato sul piano del rapporto tra regolamento comunale e normativa regionale, ritenendo “superfluo approfondire ulteriormente la tematica dell’applicabilità immediata (o meno) dell’art. 3, comma 2-ter, del d.lgs. n. 109/1998; nonché quella della prevalenza della legge statale su quella regionale, o viceversa” (Cons. St., n. 5355/2013 cit.). Ciò in ragione del fatto che la l. reg. Lombardia 18 marzo 2008, n. 3, dispone all’art. 8 che “nel rispetto dei principi della normativa statale in materia di indicatore della situazione economica equivalente (ISEE), la quota di compartecipazione al costo delle prestazioni sociali e la quota a valenza sociale delle prestazioni sociosanitarie sono stabilite dai comuni secondo modalità definite con deliberazione della Giunta regionale in base ai seguenti criteri: […] h) valutazione della situazione reddituale e patrimoniale solo della persona assistita nel caso di accesso ad unità d’offerta residenziali o semiresidenziali perdisabili gravi” (per un commento ad alcune recenti decisioni del Tar lombardo in materia, cfr. qui).

Dunque, in Lombardia la legge regionale impone già di per sé di guardare alla posizione del solo assistito nei casi in cui venga in rilievo un soggetto disabile grave. Da ciò consegue l’illegittimità del regolamento del Comune di Lonate Ceppino.

A prescindere dalla questione concreta, la pronuncia in commento rappresenta un ulteriore esempio, se ancora ve ne fosse il bisogno, dell’assenza di omogeneità sul piano normativo (dovuta all’assenza di un livello essenziale nazionale che regoli la compartecipazione alla spesa sociosanitaria), che si riverbera poi su quello giurisprudenziale e che genera notevole confusione presso le diverse amministrazioni locali. Sì che la compartecipazione al costo delle prestazioni sociosanitarie finisce con l’essere regolata caso per caso.

Tutto questo mentre si attende il nuovo ISEE (che, pare, dovrebbe essere operativo entro il mese di febbraio 2014), nella speranza di fare una volta per tutte chiarezza sull’annosa questione, ad oggi irrisolta, relativa ai soggetti chiamati a sopportare i costi della non autosufficienza.

Alessandro Candido

 Foto | Wikipedia.org

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