[Ordinanza n. 207/2013] L’insostenibile pesantezza del welfare. La compartecipazione alla spesa socio-sanitaria in un caso trentino

Trento, Piazza Duomo

La materia della compartecipazione alla spesa sociosanitaria continua a dividere la giurisprudenza. Non deve stupire se la problematica è oggi più che mai attuale, tenuto conto che: da un lato, a fronte di una netta diminuzione delle nascite, negli ultimi decenni si sta assistendo a un aumento della vita media, ma anche a una crescita esponenziale del numero dei soggetti anziani e, soprattutto, del numero degli anziani non autosufficienti (sui problemi concernenti le nozioni di non autosufficienza e disabilità, cfr. E. Lamarque, M. Massa, Fundamental rights of persons with intellectual disabilities and persons with mental health problems, 2012, p. 5); dall’altro, le risorse pubbliche sono diventate sempre più scarse, in particolar modo in un periodo di grave crisi economico-finanziaria dal quale l’Italia non sembra essere ancora uscita.

Tali questioni sono note a tutti e si scontrano con l’esigenza, legata al principio di solidarietà economica e sociale (art. 2 Cost.), nonché al diritto all’assistenza (art. 38 Cost.), che la Repubblica fornisca una risposta concreta alle esigenze dei soggetti più deboli e svantaggiati: risposta che passa anche dall’erogazione di prestazioni molto onerose – e, dunque, fonti di disuguaglianze – quali le prestazioni socio-sanitarie (su questi temi).

È questo il contesto nel quale si colloca la recente ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale n.207 del 25 giugno 2013 (pubblicata nella G.U. n. 41 del 9.10.2013), con la quale il Tribunale di Trento ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 18 della l. prov. 27.07.2007, n. 13[1] (rubricata Politiche sociali nella provincia di Trento), invocando il contrasto con l’art. 38 della Costituzione e con l’art. 4 del d.P.R. 31.08.1972, n. 670 (vale a dire, il Testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).

L’atto di promovimento origina dal ricorso presentato da una disabile grave (per essere stata la signora dichiarata invalida con totale e permanente inabilità lavorativa e con necessità di assistenza continua e non essendo la medesima in grado di compiere gli atti quotidiani della vita) che, avendo come unica fonte di reddito la complessiva somma mensile di €. 822,99, non è in grado di pagare la retta dovuta alla Casa di riposo presso la quale si trova ricoverata (retta il cui importo ammonta a €. 1.275,00). L’assistita domanda in sede giudiziale che, in virtù dell’art. 3, co. 2-ter, del d.lgs. n. 109 del 1998 (nel blog si è in più occasioni discusso di tale norma: ad es., cfr. qui, qui, qui, e qui), venga accertato l’obbligo, in capo all’amministrazione comunale, di provvedere al versamento – in favore della RSA – della somma risultante dalla differenza tra la retta e il reddito mensile percepito dalla ricorrente (dedotta altresì una piccola somma per le esigenze personali di quest’ultima). Al contrario, il Comune, richiamando la normativa della Provincia autonoma di Trento, sostiene che debbano essere i familiari tenuti agli alimenti (ex art. 433 cod. civ.) a provvedere al predetto versamento.

In particolare, come anticipato, la norma che viene in rilievo è l’art. 18, della l. prov. Trento 27.07.2007, n. 13, che così dispone: “[i] soggetti che fruiscono di prestazioni consistenti nell’erogazione di un servizio compartecipano alla spesa in relazione alla condizione economico-patrimoniale del nucleo familiare di appartenenza […], nonché in relazione alla tipologia della prestazione erogata”.

Il giudicante compie un percorso interpretativo poco convincente nella parte in cui ritiene che operare una comparazione tra norme nazionali e norme provinciali sia nel caso di specie “irrilevante”. A dire del Tribunale remittente, poco importa se l’art. 5 del c.d. decreto “salva Italia” (d.l. 6.12.2011, n. 201, conv. con mod. in l. 22.12.2011, n. 214) abbia previsto che, nell’emanando d.p.c.m. di revisione dell’Isee, debba tenersi conto non solo della posizione personale della persona interessata alle prestazioni, ma anche del reddito del nucleo familiare di quest’ultima (non essendo ancora stato emanato il tanto atteso regolamento Isee, sarebbe stato più corretto riferirsi al tuttora vigente d.lgs. n. 109 del 1998, la cui abrogazione è stata per legge subordinata all’entrata in vigore del predetto regolamento).

La ragione dell’irrilevanza della normativa nazionale si spiegherebbe, secondo il Giudice promotore, in ragione degli artt. 4 e 8 del d.P.R. 31.08.1972, n. 670 (come si diceva, il Testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige). In particolare, l’art. 4 subordina la legislazione esclusiva regionale in alcune materie al rispetto di numerosi limiti, quali: l’armonia con la Costituzione, i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica, gli obblighi internazionali, gli interessi nazionali, le norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica. L’art. 8, invece, annovera l’“assistenza” tra le materie di competenza delle Province autonome, le quali esercitano le proprie attribuzioni dei limiti di cui al predetto art. 4.

Invero, tale inquadramento pare errato, posto che, in applicazione della c.d. clausola di maggior favore di cui all’art. 10 della l. cost. n. 3 del 2001, dovrebbe estendersi alle Regioni a Statuto speciale e alle Province autonome la competenza legislativa attribuita dal nuovo art. 117 della Costituzione alle Regioni ordinarie: ovviamente, per le parti in cui gli spazi di autonomia riconosciuti a queste ultime siano maggiori rispetto a quelli contemplati dai vari Statuti speciali. Ebbene, nel caso di specie, è indubbio che lo Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige contenga un insieme di limiti – tipici del vecchio Titolo V della Costituzione – ben più gravosi di quelli individuati dal nuovo Titolo V: tra tutti, basti solo pensare al limite degli interessi nazionali, o al rispetto dei principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica (sui problemi connessi al rapporto tra norme statutarie speciali e nuovo Titolo V della Costituzione, si rinvia a R. Bin, Lavori pubblici: quanto «intangibili» sono le materie enumerate negli Statuti speciali?, in Le Regioni 2010, consultabile anche qui).

Dunque, la materia “assistenza” deve farsi rientrare nella competenza della Provincia autonoma di Trento in virtù – non già degli artt. 4-8 del d.P.R. n. 670/1972, ma – dell’art. 117, co. 4, Cost., con i noti limiti indicati dall’art. 117, co. 1, Cost. (Costituzione, obblighi internazionali e vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario) e con quelli di cui alle c.d. materie trasversali statali (tra tutte, la competenza, di cui all’art. 117, co. 2, lett. m, Cost., in tema di livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, che il Tribunale remittente, erroneamente, reputa inconferente rispetto al caso affrontato).

Ciò premesso, corretto (e condivisibile) appare invece il richiamo alla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, stipulata a New York il 13.12.2006 e ratificata dall’Italia con la l. 3.03.2009, n. 18, dalla quale emerge la necessità di valorizzare il disabile come persona dotata di autonomia e indipendenza, da garantire a prescindere dai rapporti familiari e, a maggior ragione, in presenza di una situazione economica precaria (sull’argomento, sia consentito un rinvio ad A. Candido, LIVEAS o non LIVEAS. Il diritto all’assistenza e la riforma dell’Isee in due pronunce discordanti, in Rivista Aic 2013).

Pertanto, si afferma nell’ordinanza di rimessione, “non appare conforme alla Convenzione una normativa interna che imponga di prendere in considerazione la situazione economica dei familiari del soggetto portatore di handicap”, perché siffatta normativa priverebbe i soggetti disabili della propria indipendenza, essendo questi ultimi obbligati a rivolgersi ai propri familiari per il pagamento delle rette da sostenere per il ricovero nelle case di cura.

Insomma, prosegue il Giudice remittente attraverso un’apprezzabile sforzo interpretativo delle norme de quibus, la ratio della Convenzione è quella di evitare che il disabile “sia costretto ad attendersi da altre persone quanto è necessario per la sua esistenza dignitosa”.  Del resto, non è casuale che il trattato ripeta più volte l’espressione “individuale”. Ciò significa “che la persona disabile deve essere tutelata nella sua individualità, vale a dire a prescindere da ogni altro eventuale rapporto che egli possa avere con i terzi”.

Al contrario, secondo il giudice trentino, “una legislazione nazionale che imponga al disabile di riversare tale obbligo sui propri familiari, equivale ad abrogare la Convenzione”.

In realtà, la categoria dell’abrogazione, per quanto sia utile per segnalare l’antinomia normativa esistente, è richiamata in modo non del tutto appropriato. Giova infatti ricordare che la Convenzione in esame “entra” nell’ordinamento interno in qualità di norma interposta rispetto all’art. 117, co. 1, della Costituzione (o, ugualmente, rispetto all’art. 4 dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige, che richiama il limite degli obblighi internazionali). Sarebbe stato allora più corretto limitarsi ad affermare che una legislazione nazionale che violi il patto internazionale in questione sarebbe costituzionalmente illegittima per contrasto con il vincolo degli obblighi internazionali di cui all’art. 117, co. 1, della Costituzione (ovvero, come anche il giudice remittente ha fatto, per contrasto con il limite degli obblighi internazionali contenuto nell’art. 4 dello Statuto del Trentino-Alto Adige), a meno che si rinvenga nell’ordinamento interno un qualche principio costituzionale antagonista (così come, ad es., è accaduto con la sentenza della Corte cost., n. 264/2012; ex plurimis, cfr. A. Ruggeri, La Consulta rimette abilmente a punto la strategia dei suoi rapporti con la Corte EDU e, indossando la maschera della consonanza, cela il volto di un sostanziale, perdurante dissenso nei riguardi della giurisprudenza convenzionale («a prima lettura» di Corte Cost. n. 264 del 2012), in Consulta Online 2012; M. Massa, La sentenza n. 264 del 2012 della Corte costituzionale: dissonanze tra le corti sul tema della retroattività, in Quad. cost. 2012, p. 137 ss).

Da ultimo, il Tribunale di Trento afferma la lesione, da parte della richiamata legge provinciale,dell’art. 38 della Costituzione che, com’è noto, così dispone: “ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale”. Secondo il Giudice remittente, anche da tale norma dovrebbe desumersi che “la persona inabile assume rilievo di per se stessa, senza alcun riferimento al suo nucleo familiare”. E qui la questione fuoriesce dai rapporti tra Stato e Regioni, toccando uno degli aspetti più problematici del diritto costituzionale contemporaneo: vale a dire, quello inerente il rapporto tra dignità umana, solidarietà e crisi economica.

Come appare evidente, in attesa che la Corte costituzionale si pronunci, le questioni sul tappeto sono numerose e di non facile soluzione. Inoltre, i tagli alla sanità di cui si insistentemente si parla in questi giorni contribuiscono a rendere ulteriormente intricato il quadro complessivo.

Mentre lo Stato sociale conosce uno dei punti più alti della sua crisi, rimane immutata l’esigenza di operare un’ampia revisione nel settore delle politiche socio-assistenziali, al fine di fornire delle risposte adeguate alle problematiche connesse alla terza e della quarta età che, nella maggior parte dei casi, riguardano la popolazione non autosufficiente (e i loro familiari). Indubbiamente, si tratta di obiettivi ambiziosi, che tuttavia la Repubblica non può omettere di perseguire invocando il periodo di crisi. Anzi, è proprio questo il momento in cui la garanzia costituzionale dei diritti – specie in tema di solidarietà, uguaglianza e uniformità nel godimento all’assistenza – dovrebbe non essere frustrata, bensì rinforzata (tra gli interventi più recenti su questo tema, si segnala C. Salazar, Crisi economica e diritti fondamentali — Relazione al XXVIII convegno annuale dell’Aic, in Rivista Aic 2013). Bisogna allora sperare che, nell’intento di ridurre le disuguaglianze esistenti, il legislatore faccia attenzione nel decidere discrezionalmente come ripartire le risorse pubbliche, ben sapendo, tuttavia, “che, realisticamente, saranno risorse decrescenti” (v. A. Mangia, I diritti sociali tra esigibilità e provvista finanziaria, Gruppo di Pisa, 2012, p. 15; cfr. anche le relazioni al Gruppo di Pisa di D. Tega, L. Trucco ed E. Vivaldi).


[1]Erroneamente, nel testo ufficiale pubblicato in G.U., anziché menzionare la l. prov. n. 13, si fa riferimento alla l. prov. n. 12.

Alessandro Candido

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