[TAR Milano, ord. n. 2261/2013] Alla Corte il premio di maggioranza e le soglie di sbarramento “in versione lombarda”

Roma, Consulta

Con l’ordinanza segnalata, la III Sezione del TAR di Milano riprende la linea segnata nella giurisprudenza costituzionale (specialmente in Corte cost. n. 15 del 2008) e nella nota ordinanza delle Sezioni Unite della Cassazione sulla legge elettorale nazionale, per sviluppare alcune censure contro la legge elettorale approvata dalla Regione Lombardia sul finire della sua IX  legislatura (n. 17 del 2012).

Come si vedrà, le censure riguardano essenzialmente il premio di maggioranza e le soglie di sbarramento previste nella legge lombarda, e qui collegate ai risultati delle elezioni del presidente della regione. Nel leggere l’ordinanza, è irresistibile la tentazione di formulare alcuni paragoni con le questioni sollevate dalle SU.

1.

L’ordinanza del TAR è stata pronunciata in risposta a un ricorso – i  cui autori coincidono, in parte, con quelli delle domande favorevolmente valutate dalle SU – sostanzialmente volto a sovvertire i risultati delle elezioni lombarde del febbraio 2013. I motivi dei ricorrenti si appuntano sulla legislazione elettorale regionale, e solo in via derivata sull’applicazione della stessa. I motivi si sviluppano su due fronti: da un lato, investono alcuni punti del sistema elettorale in senso stretto (accennati sopra e meglio sviluppati oltre); dall’altro, si appuntano sull’esenzione dalla raccolta delle firme a sostegno delle candidature per alcune liste, collegate a gruppi consiliari costituiti all’ultimo momento, quando l’assemblea era già stata sciolta.

Per ora, dopo un approfondimento istruttorio, il TAR ha esaminato il primo ordine di censure, condividendole.

Preliminarmente, sul punto dell’ammissibilità, il TAR rileva che i ricorrenti hanno esercitato un’azione popolare e che con tale azione si intendono censurare le operazioni elettorali non per vizi intrinseci alle stesse, ma per avere dato applicazione a una legge incostituzionale. In ciò non v’è nulla di anormale: «è proprio la struttura del giudizio di costituzionalità in via incidentale che consente al giudice comune di adire la Corte costituzionale nel caso in cui è posta in dubbio la legittimità di una legge – o di un atto ad essa equiparato – anche nell’ipotesi di conforme applicazione della stessa». L’affermazione è condivisibile, per la piena corrispondenza ai precedenti e per i motivi esposti da N. Pignatelli, Le “interazioni” tra processo amministrativo e processo costituzionale in via incidentale, Torino, 2008, 55 ss. (v. anche 55 nota 104, per un esempio in materia elettorale).

Così impostata, la questione si tiene prudentemente alla larga da alcuni dei più gravi dubbi di ammissibilità che circondano, invece, la questione sollevata dalle SU.

Come è noto, all’esame delle SU è pervenuta un’azione il cui oggetto si esaurisce nell’accertamento dell’incostituzionalità della legge che disciplina il diritto di voto di ciascun elettore italiano. È dubbio se ciò basti a rendere l’oggetto del giudizio dinanzi alle SU distinguibile da quello del giudizio di costituzionalità e, quindi, a soddisfare il requisito dell’incidentalità della questione stessa. La spinta più energica al superamento del dubbio viene dal rilievo che, in casi del genere, sorvolare sull’asserita assenza di incidentalità è l’unico modo per dissipare una zona d’ombra nel sistema delle garanzie, il quale riserva la decisione definitiva sulle elezioni di Camera e Senato agli organi parlamentari, i quali però non hanno mai voluto, e ultimamente ritengono di non potere nemmeno, sollevare incidenti di costituzionalità (v. il noto dibattito sulla decadenza dell’on. Berlusconi e sulla possibilità di sollevare questioni di costituzionalità sulla cd. legge Severino, d.lgs. n. 235 del 2012).

Si tratta di problemi ampiamente discussi in sede scientifica, anche in relazione al giudizio pendente sulla legge n. 270 del 2005: ad esempio, v. gli atti delseminario sull’ordinanza di remissione della Corte di Cassazione e sulle prospettive dell’innovazione elettorale in Italia, tenutosi a Roma, presso la Facoltà di Scienze politiche dell’Università “La Sapienza”, il 12 giugno 2013; v. anche E. Olivito, Fictio litis e sindacato di costituzionalità della legge elettorale. Può una finzione processuale aprire un varco nelle zone d’ombra della giustizia costituzionale?, in Costituzionalismo.it, n. 2/2013; G. Repetto, Il divieto di fictio litis come connotato della natura incidentale del giudizio di costituzionalità. Spunti a partire dalla recente ordinanza della Corte di cassazione in tema di legge elettorale, in Rivista AIC, n. 3/2013.

Senza prendere posizione su tutto ciò, ci si limita a osservare semplicemente come funzioni diversamente – e meglio, dal punto di vista della garanzia della Costituzione – un sistema in cui la giustizia elettorale può essere agevolmente chiesta da ciascun cittadino a un giudice indipendente e imparziale.

2.

Venendo al merito, nel sistema lombardo (legge n. 17 del 2012) i punti sotto accusa sono due e riguardano l’elezione del consiglio regionale:

  1. il premio ‘presidenziale’, per cui le liste collegate al presidente eletto ottengono sempre almeno il 55% o il 60% dei seggi, secondo che il presidente eletto abbia ottenuto meno del 40% dei voti, o una percentuale pari o superiore a questa (art. 1, comma 24);
  2. la soglia di sbarramento, anch’essa connessa ai risultati delle elezioni presidenziali, per cui non partecipano alla ripartizione dei seggi le liste (provinciali) che non hanno ottenuto (nell’intera regione) almeno il 3% dei voti, a meno che siano collegate a un candidato presidente che ha ottenuto il 5% o più dei voti (art. 1, comma 30, lettera d).

Come si vede, entrambe le regole sono volte a sancire, nel circuito di formazione dell’indirizzo politico regionale, il primato delle elezioni presidenziali su quelle consiliari: decisivo è il successo del candidato presidente, cui ciascuna lista è collegata; tendenzialmente, in termini di seggi consiliari, il valore di una vittoria presidenziale, supera quello ragionevolmente conseguibile dalle liste con i consensi direttamente ricevuti dagli elettori; per le liste minori, solo il collegamento a un candidato presidente forte consente di conseguire una rappresentanza nell’assemblea.

Alcuni dati riportati nell’ordinanza esemplificano l’incisività della prima delle due regole contestate. Nelle elezioni del 2013, il Presidente eletto ha conseguito il 42,81% dei voti, le liste a lui collegate solo il 38%: come si ripeterà oltre, è ammesso qui il voto disgiunto. Nondimeno, in virtù del premio presidenziale, le liste collegate al Presidente eletto hanno conseguito 49 seggi (48 più quello spettante al Presidente) sugli 80 disponibili, in luogo dei 37 che sarebbero altrimenti spettati. La generosità del premio si riverbera poi sulla proiezione delle liste minori: una lista collegata al Presidente eletto ha conseguito un seggio, avendo ottenuto lo 0,94% dei voti; una collegata al suo principale avversario – non avendo potuto prendere una fetta (neanche piccola) del premio elettorale (comunque molto grande) – non ha conseguito alcun seggio, pur avendo ottenuto l’1,18% dei voti.

Consultando i dati ufficiali sui risultati delle elezioni, si può aggiungere che liste collegate a candidati presidenti rimasti sotto la soglia (del 5%) non hanno conseguito alcun seggio, pur avendo ricevuto dagli elettori percentuali di consenso anche maggiori di quelle di cui sopra.

3.

A proposito del premio presidenziale, il TAR lamenta che, nella sostanza, i risultati dell’elezione del consiglio sono determinati dai risultati dell’elezione del presidente, neutralizzando così la competizione elettorale per i seggi nell’assemblea. Il premio di maggioranza viene attribuito a prescindere dal raggiungimento di una certa soglia di consensi da parte delle liste collegate al presidente eletto, o del presidente stesso: dunque, è possibile – con un grado di probabilità maggiore che a livello nazionale, secondo il TAR – che forze politiche minoritarie conquistino la maggioranza consiliare, oltre alla presidenza, pur essendo guidate da un presidente eletto con pochi voti, «come può accadere in caso di eccessiva frantumazione dell’elettorato». «[T]ale distorsione», osserva il TAR, «non può giustificarsi né valorizzando oltremisura il collegamento effettuato tra i candidati alla carica di Presidente e le varie liste in fase di presentazione delle candidature, né in virtù della necessità di assicurare la governabilità, che potrebbe ragionevolmente consentire soltanto una parziale deroga al principio democratico, ma non il suo completo stravolgimento».

In questo passaggio, la proiettività è descritta come corollario del principio democratico; e i correttivi apportati alla stessa, in nome della governabilità, come deroghe allo stesso principio, che non devono spingersi oltre una certa linea. Il passaggio ne riecheggia, in parte, uno di quelli centrali nella già citata ordinanza delle Sezioni Unite: laddove si affermava che l’esigenza di governabilità «può giustificare una limitata deroga al principio della rappresentanza e la sottrazione alla minoranza di un certo numero di seggi (cui essa avrebbe diritto in base a un calcolo proporzionale), tuttavia occorre pur sempre che il meccanismo che consente la traduzione dei voti in seggi non determini una sproporzione talmente grave da risultare irragionevole e, quindi, in violazione dell’art. 3 Cost.». Sull’argomento vedi in dottrina, L. Trucco, Democrazie elettorali e Stato costituzionale, Torino, 2011, 446-447.

Si noti, peraltro, una differenza tra la questione riguardante la legge nazionale e quella riguardante la legge lombarda: nella prima, il problema è proprio e solo la sovra-rappresentazione delle forze maggioritarie; nella seconda, il problema è anche la sostanziale subordinazione degli equilibri consiliari al colore politico del presidente eletto.

Il TAR appoggia le proprie censure anche a un’altra particolarità del sistema elettorale lombardo, diverso pure in questo da quello vigente per Camera e Senato. In Lombardia, osserva il TAR, è ammesso il voto disgiunto. Ma, appunto, con il premio presidenziale, «si disattende palesemente la scelta elettorale di coloro che hanno inteso dare un voto disgiunto». Per così dire, i risultati elettorali, disgiunti dagli elettori nell’urna, finiscono per ricongiungersi al momento della proclamazione; per la compagine guidata dal vincitore dell’elezione presidenziale (e solo per essa), il successo del leader condiziona direttamente e incisivamente il risultato delle singole liste.

Come viene ricordato dal TAR, un profilo di rilevanza anche costituzionale del voto disgiunto è stato messo in luce da Corte cost. n. 107 del 1996: a proposito dell’elezione diretta del sindaco, a norma della legge n. 81 del 1993, la Corte affermò che «[l]’ammissibilità del voto disgiunto comporta conseguentemente che è ben possibile che in consiglio vi sia una maggioranza contrapposta al sindaco, come anche che vi sia una situazione di equilibrio tra consiglieri eletti nella lista o nelle liste collegate al sindaco e consiglieri eletti in altre liste»; rientra nella discrezionalità del legislatore formulare una simile opzione, sicché  il candidato sindaco «non può adagiarsi (e puntare esclusivamente) sul suo prestigio personale, ma è stimolato a collegarsi a liste che abbiano un effettivo consenso nell’elettorato».

Naturalmente, dire che questa è un’opzione ragionevole non basta per concludere che altre non possano parimenti esserlo. Ma, in effetti, il ragionamento del TAR è più ampio: anche nel senso di segnalare altre differenze tra il sistema elettorale lombardo e quello previsto dal TUEL. I due sistemi sono accomunati, evidentemente, oltre che dalla possibilità di voto disgiunto, dalla previsione di un premio di maggioranza nelle elezioni dell’assemblea collegato ai risultati dell’elezione dell’organo monocratico. Tuttavia, nell’art. 73 TUEL, il doppio turno per l’elezione del sindaco riduce i paventati rischi di frantumazione dell’elettorato, o meglio lascia che sia l’elettorato stesso a scegliere se e come razionalizzare i propri orientamenti (commi 4 e 5); inoltre, l’attribuzione del premio alle liste collegate al sindaco eletto è subordinata ad alcune condizioni aggiuntive, quali il conseguimento da parte delle liste anzidette di almeno il 40% dei voti, se il sindaco è stato eletto al primo turno, e, comunque, il mancato conseguimento da parte di altre liste, o coalizioni, del 50% dei voti (comma 10).

Analoghi argomenti sorreggono le censure contro la soglia di sbarramento, applicabile solo alle liste non collegate a candidati forti: «[c]ome già evidenziato in precedenza, la possibilità di voto disgiunto rende del tutto irrazionale una tale previsione e stravolge in maniera non consentita il principio di uguaglianza del voto degli elettori».

4.

Nella parte finale, l’ordinanza prova a dimostrare che, in caso di accoglimento delle questioni sollevate, il sistema elettorale lombardo resterebbe operativo, anche se ovviamente funzionerebbe in modo diverso. Semplicemente, secondo il TAR, scomparirebbero il premio e le soglie: «residuerebbe una disciplina elettorale regionale in cui i seggi verrebbero attribuiti proporzionalmente al consenso raggiunto dalle singole liste o gruppi di esse»; «[si] determinerebbe l’attribuzione dei seggi anche alle liste con minor consenso, indipendentemente dal collegamento con un candidato alla carica di Presidente che abbia raggiunto la soglia minima del 5% dei voti».

L’ordinanza fronteggia qui, in modo estremamente succinto, due nodi problematici, già segnalati in relazione all’ordinanza delle SU.

In primo luogo, la Corte costituzionale ha affermato la necessità costituzionale che le leggi per l’elezione di organi necessari siano sempre operative: ciò è stato affermato a proposito dei referendum abrogativi, in relazione alle caratteristiche che la cd. normativa di risulta deve avere; ma potrebbe valere anche per altre vicende delle leggi anzidette, compreso l’annullamento per incostituzionalità (cfr. ad esempio A. Mangia, Legge elettorale, abrogazione, annullamento, nel Forum di Quad. cost., 29 settembre 2013). In secondo luogo, se il vizio sta nell’assenza di una soglia minima di voti al raggiungimento della quale possa scattare il premio di maggioranza, ci si può chiedere se l’individuazione di tale soglia non debba rientrare nella discrezionalità del legislatore (cfr., tra i primi a segnalarlo, E. Rossi, La Corte costituzionale e la legge elettorale: un quadro in tre atti e dall’epilogo incerto, in Federalismi.it, n. 12/2013).

Nel caso lombardo, il TAR cerca di assicurare, come si è detto, che il meccanismo elettorale funzionerebbe anche senza gli elementi di dubbia costituzionalità. Per verificare l’esattezza di questa tesi, occorrerebbe a questo punto compiere una minuziosa disamina della normativa, quale risulterebbe dall’eventuale accoglimento delle questioni. Non è possibile farlo qui. Certo, a tutta prima, viene qualche dubbio: ad esempio, nell’unico articolo da cui è costituita la legge n. 17 del 2012 il riferimento al premio di maggioranza compare anche in commi non censurati dal TAR, come il comma 5, il comma 25, il comma 30, lettere a) e f); il riferimento alle soglie, o meglio alle liste ammesse alla ripartizione dei seggi (evidentemente sul presupposto che non tutte le siano), compare anche nel comma 30, lettera e). In caso di accoglimento della questione, questi ipotetici riferimenti residui alle norme annullate potrebbero essere superati in via interpretativa, o magari annullati consequenzialmente?

E poi c’è la questione più radicale. Posto che, in linea di massima, non si considera irrazionale attribuire un premio di maggioranza alle liste collegate al presidente eletto, e che la questione riguarda se mai le specifiche caratteristiche del premio in esame, il problema sollevato dal TAR conduce “a rime obbligate” all’annullamento “secco” del premio? Oppure sono possibili soluzioni alternative, ad esempio simili a quelle del TUEL? Se esistono più soluzioni costituzionalmente alternative, è corretto prospettarne soltanto una alla Corte? A tal fine, è corretto preferire la soluzione che comporta un piano annullamento parziale, invece di una più complessa manipolazione additiva o sostitutiva? Dubbi analoghi si pongono per la soglia di sbarramento: il problema sollevato potrebbe essere risolto sia dall’annullamento in blocco della soglia (come prospettato dal TAR), sia dalla sua generalizzazione, vale a dire dall’annullamento della sola parte della norma che condiziona l’applicazione della soglia al collegamento con una candidatura presidenziale di successo (più precisamente, dall’annullamento, nel citato comma 30, lettera d), della parte che recita « se non collegato a un candidato Presidente che ha ottenuto almeno il cinque per cento dei voti nella relativa elezione»).

Comunque, bene ha fatto, ad avviso di chi scrive, il TAR a sollevare la questione, seguendo l’autorevole precedente delle SU e dando al giudice delle leggi la parola – necessariamente ultima, almeno sul piano giurisdizionale – su questioni assai discusse. E sebbene, in proposito, l’ordinanza sia assai asciutta, l’esame di tali questioni potrà alimentarsi degli argomenti già immessi nel dibattito dalla dottrina (v. ad esempio, oltre ai saggi citati sopra, gli atti del seminario cit. al par. 1).

Michele Massa

Foto | Flickr.com

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4 risposte a [TAR Milano, ord. n. 2261/2013] Alla Corte il premio di maggioranza e le soglie di sbarramento “in versione lombarda”

  1. lorenzo platania ha detto:

    Tralasciando per un istante il problema della ammissibilità e fondatezza della q.l.c. sollevata dalla Cassazione civile, a me sembra che il TAR abbia del tutto dimenticato la peculiarità della forma di governo regionale. La il trapianto del precipitato dell’ord. della Cassazione sul porcellum nel sistema regionale mi sembra destinato ad una inevitabile crisi di… rigetto.

    Lorenzo Platania

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