Le proposte dei ‘saggi’ sul Titolo V

L'Italia vista dallo spazio

Il 17 settembre 2013 è stato diffuso il testo (nel momento in cui si scrive, ancora provvisorio e soggetto a revisioni formali) della relazione finale della cd. commissione dei saggi, propriamente denominata Commissione per le Riforme Costituzionali. La relazione può essere consultata sul sito del Ministro per le Riforme Costituzionali, insieme ad altri materiali, ai resoconti e alle registrazioni delle sedute della Commissione, suddivisi per aree tematiche – una delle quali è dedicata anche alla revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione.

In questo appunto, si riassumono le conclusioni raggiunte dalla Commissione a proposito del ruolo di regioni ed enti locali.

Naturalmente, il ruolo della Commissione era soltanto quello di consigliare il Governo, in virtù della competenza scientifica dei nominati. Tutte le considerazioni e le proposte dovrebbero – o avrebbero dovuto – confluire nel procedimento di revisione che la maggioranza costituitasi all’inizio della XVII Legislaturapareva voler incentrare sul Comitato parlamentare per le riforme costituzionali ed elettorali, di cui si tratta nel discusso disegno di legge costituzionale da poco tornato all’esame del Senato (AS n. 813-B). Mentre la situazione politica precipita, di ora in ora, verso esiti incerti, è impossibile fare pronostici sul destino delle riflessioni della Commissione. Esse conservano comunque interesse scientifico, come espressione di un confronto organico fra studiosi di diversi orientamenti, basato sull’esame delle condizioni attuali del sistema istituzionale italiano e orientato a individuare alcuni versanti su cui più acutamente si avverte la necessità di modifiche.

Va premesso che la Commissione non ha presentato una bozza di articolato, bensì una relazione discorsiva, nella quale spesso sono profilate letture alternative dei problemi da affrontare e delle soluzioni per risolverli.

Uno degli argomenti più problematici, e uno dei temi di riflessione principali, è stato proprio, insieme alla forma di governo dello Stato, il ruolo delle autonomieterritoriali.Lo si evince con chiarezza già dalle prime pagine della relazione. Dopo avere accennato alle contrapposizioni di fondo insorte all’interno della Commissione, si afferma che uno dei punti su cui si è registrato un consenso unanime è stato il seguente: l’opportunità di una «riforma del sistema costituzionale delle Regioni e delle Autonomie Locali che riduca significativamente le sovrapposizioni delle competenze e si fondi su una maggiore collaborazione e una minore conflittualità» (grassetti aggiunti, in questa citazione come in quelle che seguono).

1.

Lo spunto viene immediatamente ripreso e sviluppato nel primocapitolo, dedicato al superamento al bicameralismo partitario, dove si approfondisce l’annosa questione della rappresentanza delle autonomie presso le istituzioni centrali di indirizzo politico e del cd. Senato delle autonomie.

La considerazione di fondo è che «la scelta del tipo di composizione del Senato risulta inscindibilmente connessa con le opzioni relative all’assetto delle competenze tra Stato e Autonomie». Più esplicitamente, è stabilita una correlazione tra riduzione delle competenze proprie degli enti territoriali e accrescimento del loro coinvolgimento nelle decisioni centrali, appunto mediante appositi organismi rappresentativi: «[o]gni eventuale ridimensionamento delle garanzie e degli spazi di autonomia richiede un riequilibrio tramite una valorizzazione dei circuiti e degli elementi di partecipazione e di coinvolgimento delle istituzioni territoriali nell’ambito delle sedi di assunzione delle decisioni statali». Per questa via si mira all’affermazione di ciò che è descritto come unsistema cooperativo «fondato su una unità in grado di coinvolgere e includere tutti i livelli della Repubblica e di recepire le istanze dei territori per comporle nell’interesse generale del Paese».

Un’opzione minoritaria ha guardato a un sistema monocamerale, con costituzionalizzazione del sistema delle conferenze Stato-regioni-enti locali. Prevalente è stata, però, la preferenza per un bicameralismo differenziato, con un Senato in funzione di rappresentanza delle autonomie. I 150-200 senatori sarebbero eletti dalle istituzioni locali – segnatamente, dai consigli regionali e dai consigli delle autonomie locali (meglio, secondo alcuni, se all’esterno degli uni e degli altri consigli) – oppure direttamente dai cittadini, ma contestualmente ai consiglieri regionali. Comunque, i senatori assegnati a una regione cesserebbero dalla carica allo scioglimento del consiglio di quella regione, anche se si propone di escludere dalle cause di scioglimento la morte e l’impedimento permanente del presidente della giunta.

A proposito dei presidenti delle giunte, è diffusa l’opinione che essi dovrebbero essere senatori di diritto.

2.

Il nuovo Senatoacquisirebbe le competenze della Commissione bicamerale per gli affari regionali, e, secondo alcuni, eleggerebbe tre giudici costituzionali.Potrebbe anche assorbire le funzioni delle Conferenze attualmente esistenti.

Sarebbe ridimensionato il suo ruolo legislativo.Le sue funzioni sarebbero equivalenti a quello della Camera nell’approvazione delle leggi costituzionali e di revisione costituzionale (come nel vigente art. 138 Cost.), ma non in quella delle leggi organiche, cui sarebbe demandato il compito di attuare determinate norme costituzionali (prevalentemente in ambito istituzionale: es. sistema elettorale, ordinamento giudiziario, ordinamento della Presidenza del Consiglio). Ancora, i poteri delle due camere sarebbero equivalenti nell’approvazione delle leggi dette bicamerali, «che riguardano l’ordinamento e le funzioni di Regioni e autonomie locali nonché i loro rapporti con lo Stato che non coinvolgano il rapporto fiduciario tra Parlamento e Governo» (es. leggi europee, anche di delegazione; leggi sulle funzioni fondamentali degli enti locali), ma non in quella di tutte le altre leggi (qualificate ordinarie). Per le leggi costituzionali, di revisione costituzionale e ordinarie, al Senato residuerebbe un potere di richiamo: su iniziativa di una minoranza qualificata di senatori, potrebbe riesaminare il testo ed esprimere un giudizio negativo, o proposte emendative; l’approvazione definitiva spetterebbe, poi,alla Camera. Inoltre, il Senato potrebbeproporrealla Camera l’approvazione di leggi per le quali essa abbia prevalenza nell’approvazione.

Va precisato che non tutti i commissari convengono sull’opportunità di istituire leggi organiche, o di prevedere per esse una procedura non bicamerale.

Il Senato diventerebbe estraneo al rapporto di fiducia, di cui sarebbe partecipe, per il Parlamento, la sola Camera dei deputati.

Per contro, la camera delle autonomie acquisirebbe «maggiori poteri di controllo che non coinvolgano il rapporto fiduciario»: poteri ispettivi e di inchiesta; di valutazione delle politiche pubbliche; di monitoraggio sulla finanza pubblica e sul suo andamento, anche in contatto con gli organismi di controllo esistenti (Corte dei conti e Ufficio parlamentare del bilancio); di opposizione alla proposte legislative avanzate in seno all’Unione europea, ove esse paiano incompatibili con il principio di sussidiarietà (art. 6 del Protocollo sull’applicazione dei principi di proporzionalità e sussidiarietà).

Concentrata nel Senato la funzione di rappresentanza delle autonomie, i restanti organi costitutivi della forma di governo dello Stato avrebbero una connotazione nettamente nazionale. Qualche ulteriore profilo di collegamento con le autonomie si scorge nelle proposte di chi si oppone all’opzione semi-presidenziale e difende il modello parlamentare: nell’elezione del Capo dello Stato, ci si chiede se vada conservata la partecipazione dei delegati regionali, «qualora i Senatori fossero eletti dai Consigli Regionali»; e, inoltre, «se debba allargarsi la platea degli elettori anche a un certo numero di Sindaci, eletti dai CAL regione per regione, qualora le rappresentanze dei sindaci non facciano già parte del Senato».

3.

Il terzo capitolo della relazione è dedicato specificamente al Titolo V: «uno dei temi più complicati», a quanto si legge, sul quale si è registrata una contrapposizione tra coloro per i quali si deve prendere atto dello spostamento del baricentro politico nei rapporti tra UE e Stato, evidentemente anche ridimensionando lo spazio attribuito al principio di autonomia; e chi invece preferirebbe consolidare ed espandere ulteriormente tale spazio. Non manca l’accusa, ormai ricorrente, al Titolo V in vigore di avere compromesso la competitività del Paese, a causa delle incertezze, delle sovrapposizioni e degli spunti per conflitti e contenziosi.

In merito all’art. 117Cost., da una parte, si propongono correzioni dell’impostazione esistente: spostare alcune materie dalla competenza concorrente a quella esclusiva dello Stato (trasporti, energia, comunicazione); riformulare in modo più nitido alcune competenze trasversali (es. limitare l’“ordinamento civile” ai soli istituti del diritto privato). Sull’opportunità di modifiche di questo tipo il consenso, nella Commissione, sembra ampio.

La relazione prefigura però anche vere e proprie modifiche strutturali: ma qui le posizioni tornano a dividersi – almeno in parte. Alcuni eliminerebbero in radice la categoria della competenza legislativa concorrente, facendola confluire le relative materie nella competenza residuale ma, al contempo, sancendo con clausola generale che in qualsiasi materia lo Stato, con legge approvata a maggioranza assoluta dalla Camera, può dettare norme vincolanti per le regioni (in nome dell’unità giuridica o economica, per realizzare programmi di interesse nazionale o per grandi riforme economico-sociali). Altri conserverebbero l’impostazione dell’art. 117 Cost., addirittura consolidandola, ad es. esplicitando alcune delle competenze residuali, o ampliando la portata della competenza concorrente (includendovi ad es. i temi ambientali); ma comunque accetterebbero, con riguardo alle competenze residuali, la clausola generale dell’interesse nazionale, magari irrigidita dal ricorso a una legge (non della Camera, ma) bicamerale (v. sopra). Si propone poi di consentire allo Stato la delega di proprie competenze legislative alle regioni, anche su richiesta di queste e secondo schemi differenziati – raccogliendo così il senso dell’art. 116, comma terzo, Cost., vigente ma rimasto lettera morta, e che si vorrebbe abrogare. Come si vede, è soprattutto sulla clausola generale che si intende fare leva per razionalizzare i rapporti tra i legislatori, compensando la perdita di autonomia delle regioni con un accrescimento del loro peso decisionale presso le istituzioni centrali, attraverso la riforma del Senato. Sarebbe interessante ragionare sul rapporto tra i modelli prefigurati di clausola generale, e quanto la Corte costituzionale già afferma a proposito della prevalenza di competenze, o della leale collaborazione come regola non solo della chiamata in sussidiarietà, ma anche dell’incrocio di competenze.

Nelle intenzioni della Commissione, la competenza regolamentare seguirebbe poi quella legislativa, con forme di collaborazione nei casi di sovrapposizione.

Anche in merito all’art. 118 Cost., e ai noti problemi attuativi posti da esso, le proposte sono due, tra loro alternative: conservare la formulazioneattuale, con il principio di sussidiarietà come chiave del sistema; oppure ripristinare un tendenziale parallelismo, attribuendo le funzioni amministrative allo Stato nelle materie di sua competenza esclusiva (salvo delega a regioni ed enti locali), e agli enti territoriali, nelle altre materie – confermando peraltro il versante orizzontale della sussidiarietà.

Sarebbero comunque mantenuti i poteri sostitutivi dello Stato, sul piano dell’amministrazione: anzi, si raccomanda il loro conferimento a personalità estranee al governo regionale, diversamente da quanto accaduto sinora.

L’art. 119 Cost. sarebbe anch’esso riscritto costituzionalizzando, in parte, contenuti della legislazione esistente: ancorando ai costi standard il finanziamento integrale delle funzioni regionali; collegando la perequazione alle differenze di capacità fiscale; affidando a una legge (bicamerale) la definizione dei principi di coordinamento della finanza pubblica, compreso il commissariamento degli enti dissestati per i quali occorra provvedere al ripiano; consentendo l’erogazione di finanziamenti vincolati anche alla generalità degli enti territoriali, non soltanto ad alcuni di essi.

Per quanto riguarda gli enti locali:

  • laprovincia vedrebbe la propria condizione de-costituzionalizzata e rimessa alla legge statale (per i principi) e regionale (per il resto), in linea – dice la relazione – con «l’orientamento già emerso in ambito governativo» (ed espresso nei DDL AC 1543 e 1542);
  • secondo alcuni membri della Commissione, lo Stato dovrebbe avere competenza anche a disciplinare ordinamento elettorale, funzioni e finanza delle città metropolitane;
  • è univoco l’apprezzamento per l’affermazione del principio generale di esercizio obbligatoriamente associato delle funzioni dei piccoli comuni, ma alcuni ritengono che «i tempi siano ormai maturi per compiere un’ulteriore evoluzione» e propongono di costituzionalizzare «il principio dell’esistenza di una dimensione minima del Comune», che sarebbe poi quantificata esattamente dalla legge. Sotto questa soglia, i comuni dovrebbero ridursi a municipi di nuovi comuni – evidentemente risultanti, questi ultimi, da fusioni coattive. L’idea richiama quella avanzata in più occasioni da Massimo Severo Giannini, almeno dagli anni ’60, e poi tradotta in una proposta scientifica di legge quadro sui poteri locali alla fine degli anni ’80.

Sulle regioni ad autonomia speciale, la Commissione riconosce l’esistenza di «diversità ingiustificate» e, se non si spinge a proporre l’integrale omologazione alle regioni ordinarie, segna però due temi sui quali intervenire: fissare alcuni criteri generali per il contenimento della spesa politica (numero e indennità dei componenti degli organi politici); soprattutto, integrare maggiormente queste regioni nel sistema finanziario e nel reticolo dei doveri di solidarietà nazionale. In particolare, si vorrebbe precisare che i meccanismi di perequazione – presumibilmente, in senso sia attivo sia passivo – si riferiscono a tutti «i territori della Repubblica».

Michele Massa

Foto | spaceflight.nasa.gov

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