[AC 1542] Unioni e fusioni di comuni nel disegno di riforma del Governo Letta

Roma, Palazzo Chigi

1.

Lo scorso 20 agosto il Governo ha depositato alla Camera (rispettivamente come AC n. 1543 e n. 1542) due proposte legislative: il disegno di legge costituzionale per l’abolizione delle province e il disegno di legge ordinaria recante disposizioni su città metropolitane, province, unioni e fusioni di comuni.

Della prima proposta, dei suoi presupposti e dei travagli nella stesura si è discusso in molte sedi, anche in questo sito (qui e qui), dove pure si è dato conto (qui e qui) della nota sentenza della Corte costituzionale n. 220 del 2013, cui il DDL AC n. 1542 cerca di rispondere – nell’intento, confermato una volta di più, di superare l’ente provinciale, o quantomeno la sua configurazione attuale. Tale è infatti, a ben vedere, il baricentro di entrambe le proposte.

In questa segnalazione, ci si sofferma su altre parti del DDL AC n. 1542: quelle dedicate alle unioni e alle fusioni dei comuni. Con tre avvertenze.

In primo luogo, ci si limiterà a descrivere quelli che (a chi scrive) paiono gli aspetti salienti della proposta di riforma, sui temi considerati. Le considerazioni critiche saranno rimandate ad altra sede. Ci si limita a ricordare che, su questa iniziativa di riforma, si sono registrate tensioni all’interno dello stesso mondo della rappresentanza municipale: v. ad esempio le polemiche tra ANCI e ANPCI (Associazione Nazionale Piccoli Comuni d’Italia; cfr. i comunicati delle due associazioni pubblicati qui e qui).

In secondo luogo, non si approfondiranno i collegamenti tra questa iniziativa di riforma, le altre succedutesi tra il 2010 e il 2012 in tema di piccoli comuni ed esercizio associato delle loro funzioni (decreto-legge n. 78 del 2010, art. 14; decreto-legge n. 138 del 2011, art. 16; decreto-legge n. 95 del 2012, art. 19), e il contenzioso costituzionale tuttora pendente in merito (se ne era dato conto, in parte, anche in questo sito: qui e qui; la Corte costituzionale dovrebbe occuparsene nel prossimo dicembre, avendo fissato le discussioni per il 3 di quel mese). Neppure ci si chiederà se, e in quale misura, gli argomenti della sentenza n. 220 del 2013 si prestino a essere estesi alle norme oggetto di tale contenzioso; e dunque se, anche sui temi in esame, il DDL possa essere inteso come un tentativo di reiterare, difendere e portare avanti la linea politica sin qui perseguita. Né tantomeno si proverà a valutare tali indirizzi, e i modi con i quali essi sono stati portati avanti – anche se un certo sconcerto è inevitabile, quando si rileva che, di una riforma a lungo attesa, si hanno ormai quattro versioni, una per ciascuno degli anni dal 2010 a oggi.

In terzo luogo, qui ci si riferirà soprattutto ai commi 1-6 dell’art. 1 del DDL (l’unico inserito nel capo I, Disposizioni generali); al suo capo V (intitolato agli organi e al funzionamento delle unioni di comuni, nonché alle fusioni di comuni: artt. 18-22); ad alcune delle norme finali di cui all’art. 23.

In realtà, previsioni rilevanti sulle unioni si trovano anche altrove nel testo: nei capi II e III, dedicati rispettivamente a città metropolitane e province (il capo IV è dedicato alla futura città metropolitana di Roma capitale). Qui, più di ogni altra cosa, è notevole l’assimilazione dei presidenti delle unioni (o almeno di alcune di esse) ai sindaci nella partecipazione ad alcuni organi collegiali delle future province e città metropolitane. Senza addentrarsi nell’esame di tali organi, e degli altri che compongono la forma di governo di tali enti, ci si accontenta di riportare alcune rotonde affermazioni della relazione illustrativa, utili anche come chiave di lettura degli indirizzi complessivi del DDL: «tutto il disegno di legge è segnato dalla volontà di fare dei sindaci e dei presidenti delle unioni di comuni la classe politica di base del governo locale e quindi anche, in una misura non piccola, del nostro ordinamento democratico e costituzionale»; «[è] proprio in questa prospettiva, del resto, che si capisce bene perché il disegno di legge che qui si propone dà tanto spazio alle unioni dei comuni e al ruolo dei loro presidenti. Non si mira, infatti, soltanto a garantire una forma associativa dei comuni per l’esercizio delle loro funzioni. Si vuole che dai sindaci stessi dei comuni associati sia indicato chi, presiedendo l’unione, li rappresenta tutti e ne può esprimere le visioni a un livello territoriale di maggiori dimensioni e importanza. Di qui il motivo per cui i presidenti delle unioni sono, sia per gli organi delle città metropolitane sia per quelli delle province quali nuovi enti di area vasta, sempre parificati ai sindaci».

2.

Sempre nella relazione, il Governo dichiara di puntare a una razionalizzazione della disciplina delle unioni, «che a seguito dei numerosi interventi legislativi di questi anni ha subìto continue mutazioni, fino a connotare con la medesima qualifica di unione fenomeni e modalità organizzative tra loro molto diverse».

Un intento siffatto rinfocola i noti dubbi sulla competenza dello Stato a disciplinare le forme di associazionismo comunale.

In proposito, l’ATN che accompagna la relazione illustrativa afferma che la materia del DDL «risulta di competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione», e fa comunque salve le funzioni di programmazione e coordinamento, e le competenze amministrative, delle regioni ordinarie. Si sottolinea poi la coerenza con l’art. 118 Cost.: il DDL ridisegna assetto e funzioni degli enti locali e delle loro forme associative, assegnando a ciascun soggetto il ruolo ritenuto più appropriato.

Almeno in parte diversa è l’impostazione dell’art. 23, comma 6. Qui, dopo avere (al comma 5) dato alle regioni ordinarie dodici mesi di tempo per adeguarsi alle novità (se e quando saranno approvate ed entreranno in vigore), il DDL attribuisce un altro termine (più breve: pari a sei mesi) per l’adeguamento delle regioni ad autonomia speciale (ovviamente, per Valle d’Aosta e Trentino-Alto Adige l’adeguamento dovrebbe riguardare solo le nuove norme in tema di unioni, non quelle su province e città metropolitane). Nel fare ciò, il comma 6 qualifica i principi del DDL, e in particolare quelli del suo Capo V, come «principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica» – evidentemente allo scopo di vincolare la competenza primaria delle autonomie speciali in tema di ordinamento locale – nonché come «principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica». Non si fa riferimento, almeno esplicito, all’art. 117, comma secondo, lett. p), Cost.

A proposito della rilevanza finanziaria del provvedimento, nella parte in cui si riferisce a unioni e fusioni di comuni, la relazione tecnica formula tre affermazioni (riprese poi nel documento sulla VIR): «[i]n merito alle unioni di comuni vi è una riduzione della spesa in quanto non è più prevista, tra gli organi dell’unione, la giunta; inoltre tutte le cariche dell’unione sono a titolo gratuito»; «[p]er quanto attiene ad incentivi per la costituzione di unioni di comuni e per la fusione di comuni, è previsto che tali agevolazioni siano erogate assicurando l’invarianza dei saldi relativi al complesso degli enti locali»; «[l]a costituzione di un numero maggiore di unioni di comuni e la fusione di comuni potranno comportare, nel lungo periodo, una riduzione di spesa dovuta alle economie di scala nell’erogazione di servizi». La seconda affermazione non è indicativa, ovviamente, di alcun risparmio. La prima trascura che, a norma dell’art. 32, comma 3, TUEL, come novellato del 2012, già oggi gli organi dell’unione, compresa la giunta, sono formati da amministratori dei comuni associati, cui non possono essere attribuiti emolumenti di alcun tipo. La terza affermazione riportata è evidentemente indeterminata: allude a un intento di razionalizzazione, che è incerto se, quando e quali effetti finanziari produrrà.

3.

Con l’intenzione, come detto, di mettere ordine nelle varie specie di unioni, il DDL ne distingue tre:

–        quelle, per così dire, classiche, costituite spontaneamente dai comuni per l’esercizio associato di funzioni o servizi (ai sensi dell’art. 32, comma 1, TUEL, richiamato all’art. 1, comma 4, primo periodo del DDL);

–        le unioni costituite in adempimento dell’obbligo di esercizio associato delle funzioni fondamentali, ai sensi dell’art. 14, comma 28, del decreto-legge n. 78 del 2010 (art. 1, comma 4, secondo periodo DDL). Come si ricorderà, questa disposizione (commi 28 e 31-bis) consentiva, per adempiere al detto obbligo, di ricorrere, in alternativa alle unioni, alle convenzioni di cui all’art. 30 TUEL, di durata almeno triennale, soggette a forme di verifica dell’efficienza ed efficacia. Ora il DDL (art. 1, comma 4, terzo periodo) vorrebbe limitare l’arco temporale (cinque anni dall’entrata in vigore della legge proposta) entro il quale possono essere stipulare nuove convenzioni;

–        le unioni speciali di cui all’art. 16 del decreto-legge n. 138 del 2011, destinate ad assorbire tutte le competenze (funzioni e servizi) dei comuni che decidano di aderirvi (art. 1, comma 5, DDL). Si propone ora di rendere queste unioni accessibili a tutti i comuni con popolazione fino a 5000 abitanti e di precisare che esse acquisiranno anche tutte le funzioni assegnate ai comuni aderenti dalle regioni e dallo Stato.

Per tutte e tre le tipologie, la fonte di disciplina principale diverrebbe la legge di cui si propone l’approvazione. Diverse sarebbero, invece, le fonti sussidiarie, richiamate e dichiarate applicabili in quanto compatibili ai tre modelli.

Per le unioni del primo tipo, si rinvia all’art. 32 TUEL, di cui peraltro si intendono abrogare (art. 23, comma 1, DDL) i commi 3 e 4, relativi alla forma di governo, all’autonomia e alla disciplina generale di tali organismi. Si tratta di aspetti dei quali, evidentemente, il DDL desidera impadronirsi direttamente. Invece, sono implicitamente confermati altri contenuti dell’art. 32, tra cui le regole sull’istituzione (mediante deliberazioni statutarie dei singoli comuni: comma 6), il divieto di adesione a più di una unione (comma 2), il vincolo ad alimentare l’ente associativo solo con le risorse già spettanti agli enti associati (comma 5).

Incidentalmente, si ricorda che, a norma dell’art. 1, comma 4, TUEL (che a sua volta si appellava alla formulazione originaria dell’art. 128 Cost.), le leggi della Repubblica non avrebbero dovuto introdurre deroghe al testo unico se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni. Questa volta l’impegno è rispettato, almeno per metà: alcune disposizioni del TUEL sono espressamente abrogate, anche se la nuova normativa vorrebbe trovare una collocazione autonoma, esterna.

Per le unioni del secondo e del terzo tipo elencati, il rinvio è, invece, rispettivamente, ai già citati art. 14 del decreto-legge n. 78 del 2010 e art. 16 del decreto-legge n. 138 del 2011. Peraltro, almeno la prima delle due disposizioni rinvia, a sua volta, all’art. 32 TUEL (nel cit. art. 14, vedi comma 28-bis), comunque norma generale su questo tipo di organismi.

4.

Dunque, il baricentro normativo dei tre tipi di unione si sposterebbe nell’apposita sezione della legge di cui si propone l’approvazione (Capo V del DDL) e in particolare negli artt. 18-20 (gli artt. 21-22 sono dedicati alle fusioni). Si tratta di norme dedicate agli organi e, in misura minore, al finanziamento delle unioni.

L’art. 18 del DDL si apre ribadendo che le nuove norme istituzionali dovrebbero applicarsi a tutti i tipi di unione previsti ai commi 4 e 5 dell’articolo iniziale del DDL. Coerentemente, si propone l’abrogazione (cfr. art. 23, commi 1 e 3, DDL) delle norme organizzative contenute nel TUEL (art. 32, comma 3) e di quelle dedicate alle unioni speciali di cui all’art. 16 del decreto-legge n. 138 del 2011 (commi 6-11).

Nel modello delineato dal progetto di riforma, tra gli organi dell’unione, il consiglio è composto (art. 18, comma 4, DDL) «da tutti i sindaci dei comuni dell’unione e da due consiglieri per ciascun comune, di cui uno in rappresentanza della minoranza, che esprimono un unico voto con effetto ponderato ai sensi dell’articolo 8, comma 2». Quest’ultima disposizione, a sua volta, si riferisce alla conferenza metropolitana, composta dai sindaci dell’area interessata, e prevede che «il voto del sindaco di comune con popolazione minore rispetto agli altri comuni ha valore 1; il voto degli altri sindaci è determinato dal risultato della divisione tra il numero degli abitanti del comune che essi rappresentano e il numero degli abitanti del comune con popolazione minore. Il valore è arrotondato alla seconda cifra decimale». Il tenore dell’art. 18, comma 4, non è perfettamente univoco, ma probabilmente va inteso, per ragioni teleologiche e sistematiche, nel senso che il voto ponderato spetta alla rappresentanza comunale nell’insieme; e che, all’interno di tale rappresentanza a tre, prevarrà ovviamente l’indirizzo politico della maggioranza comunale, con il consigliere di minoranza a rivestire un ruolo più rappresentativo che decisorio. Peraltro, previsioni di garanzie delle minoranze comunali negli organismi associativi in passato hanno attirato pronunce sfavorevoli della Corte costituzionale (cfr. ad es. sent. n. 91 del 2011).

Il consiglio è l’organo di indirizzo dell’unione e ne approva gli atti fondamentali (statuto, regolamenti, bilanci, piani e programmi) e quelli comunque sottoposti al suo esame dal presidente. Lo statuto può assegnare all’assemblea ulteriori funzioni.

Il consiglio elegge, tra i sindaci dei comuni associati, il presidente dell’unione: con votazione a maggioranza assoluta e, se necessario, ballottaggio dopo il terzo scrutinio tra i due candidati più votati. Il presidente è il rappresentante legale dell’ente; presiede e convoca il consiglio e il comitato dei sindaci (v. oltre); sovraintende all’esecuzione degli atti nonché al funzionamento di servizi e uffici (formula analoga a quella usata dall’art. 50, comma 2, TUEL, per descrivere le funzioni del sindaco). Anche a quest’organo lo statuto dell’unione è autorizzato ad assegnare ulteriori funzioni.

Il comitato dei sindaci – composto, appunto, da tutti i sindaci dei comuni associati – ha il compito di coadiuvare il presidente nell’esercizio delle sue funzioni; allo stesso presidente è riconosciuta la facoltà di assegnare deleghe ai componenti del comitato e di nominare tra essi un vicepresidente. Solo lo statuto, invece, può prevedere l’istituzione di un comitato esecutivo ristretto e di sotto-comitati, a condizione che all’unione aderiscano più di 30 comuni. A prima lettura, spiccano alcune differenze tra siffatto comitato e la giunta comunale, come disciplinata dal TUEL. Anzitutto, i componenti del comitato godono, ciascuno, di legittimazione popolare diretta, e non possono essere revocati dal presidente: quindi, non è affatto scontato che il comitato abbia un colore politico uniforme e operi, per così dire, alla stregua di una squadra di collaboratori del presidente. Inoltre, non sono previste nel DDL, almeno espressamente, attribuzioni proprie del comitato, diverse da quella di coadiuzione; non è prevista una clausola di residualità come quella di cui all’art. 48, comma 2, TUEL; né è del tutto chiaro se, in mancanza di clausole simili a quelle riferite al consiglio e al presidente, anche al comitato l’unione possa, nell’esercizio della sua autonomia statutaria, assegnare funzioni aggiuntive. Dalla relazione, si comprende che il comitato è concepito essenzialmente come organo di supporto al presidente, senza autonome funzioni, quantomeno di indirizzo.

A proposito dello statuto dell’unione, il DDL gli affida il compito di stabilire le modalità di funzionamento degli organi dell’ente e i rapporti tra essi. Tuttavia, lo stesso DDL assoggetta l’unione – anche nell’esercizio della sua autonomia statutaria, si intende – alle disposizioni di cui si propone l’approvazione, a quelle di cui ai già citati art. 16 del decreto-legge n. 138 del 2011 e art. 14 del decreto-legge n. 78 del 2010, nonché ai «principi previsti per l’ordinamento dei Comuni, con particolare riguardo allo status degli amministratori, all’ordinamento finanziario e contabile, al personale e all’organizzazione» (formula analoga a quelle di cui all’abrogato art. 32, comma 4, TUEL).

Si è già detto che, confermando uno scrupolo ormai ricorrente nella legislazione – del resto, assurto alla dignità di principio fondamentale di coordinamento finanziario (Corte cost., sent. n. 151 del 2012) – il DDL prevede la gratuità di tutte le cariche di governo dell’unione. Si è pure già detto che, in realtà, già a norma del vigente art. 32, comma 3, primo periodo, TUEL tutti gli organi delle unioni devono essere formati da amministratori dei comuni associati, senza la possibilità di corrispondere a costoro emolumenti di alcun tipo.

Sono poi previsti due speciali incentivi per le unioni: si propone di abolire la soggezione delle unioni al patto di stabilità, di cui all’art. 16, comma 3, terzo periodo, del decreto-legge n. 138 del 2011 (cfr. art. 22, comma 1, secondo periodo, DDL); si attribuisce priorità ai progetti delle unioni nell’accesso ai 100 milioni di euro per l’iniziativa “6000 Campanili” (interventi per edifici pubblici, strade, reti telematiche o messa in sicurezza del territorio: decreto-legge n. 69 del 2013, art. 18, comma 9).

5.

Per quanto riguarda le fusioni, si propongono cambiamenti limitati. Nello statuto del comune risultante, diventerebbero possibili «forme particolari di collegamento» con «le comunità che appartenevano ai comuni fusi», aggiuntive rispetto ai municipi di cui all’art. 16 TUEL, espressamente richiamato e fatto salvo. Anzi, se i municipi fossero istituiti, si consentirebbe al comune, per un mandato amministrativo, di mantenere tasse e tariffe differenziate, secondo l’assetto precedente.

Tanto per le fusioni quanto per le unioni, si autorizzano le regioni a prevedere incentivi, fermi restando gli obiettivi finanziari assegnati. Ma è difficile vedere in ciò un’innovazione qualificante.

6.

Per quanto riguarda i tempi di attuazione, attualmente, si ricorderà, tutti i comuni fino a 5000 abitanti dovrebbero avere realizzato l’esercizio associato di almeno tre funzioni fondamentali, mentre entro il 1° gennaio 2014 dovrebbero provvedere per le altre (decreto-legge n. 78 del 2010, art. 14, comma 31-ter): questo termine non è modificato. Si intende invece abolire quello, perentorio, del 31 dicembre 2013 per l’istituzione delle unioni speciali di cui all’articolo 16 del decreto-legge n. 138 del 2011 (ivi, v. comma 5, periodo secondo; nel DDL, v. ancora art. 23, comma 3).

Per il resto, come si è detto all’inizio, sono concessi per l’adeguamento dodici mesi alle regioni ordinarie e sei a quelle speciali (DDL, art. 23, commi 5-6).

L’art. 23, comma 9, del DDL prevede poi che, anche «per accompagnare e sostenere l’applicazione degli interventi di riforma» previsti nello stesso DDL, il Ministro per gli affari regionali predisponga (entro 60 giorni dall’eventuale entrata in vigore della legge e senza maggiori oneri per la finanza pubblica) «programmi di attività contenenti modalità operative e altre indicazioni finalizzate ad assicurare, anche attraverso la nomina di commissari, il rispetto dei termini previsti per gli adempimenti di cui alla presente legge e la verifica dei risultati ottenuti». Il riferimento ai commissari è vago: più che come fonte di poteri sostitutivi autonomi, può essere inteso come rinvio implicito a quelli previsti nel DDL o nelle fonti ivi richiamate (ad es., per quanto qui interessa, l’art. 14, comma 31-quater, del decreto-legge n. 78 del 2010).

Naturalmente, ogni discorso sui tempi dell’attuazione deve tenere conto anzitutto del fatto che quello segnalato è solo un DDL: scelta opportuna, alla luce della citata sentenza n. 220 del 2013. Nel momento in cui si scrive, più di 20 giorni dopo la presentazione, l’esame parlamentare non risulta ancora incominciato.

Michele Massa

Foto | Wikipedia.org

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