El anteproyecto de ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local en España

Madrid, Congreso de los Diputados

Los períodos de crisis económicas suele ser un momento idóneo para llevar a cabo profundas reformas  en el sector público. Así ha sido, al menos, hasta la larga y profunda crisis financiero-económica que se inicia en los años 2007-2008 y que golpea con particular crudeza al sector público español desde 2010. Las lecciones de las etapas de crisis que tuvieron lugar en distintos países en los años ochenta y noventa del siglo pasado nos habían trasladado esa enseñanza.

Tanto los Gobiernos de orientación conservadora como socialdemócrata aprovecharon los contextos de crisis para emprender importantes y profundos procesos de reforma de su sector público. Sin embargo, algo  ha cambiado en este contexto tan complejo que se inaugura en determinados países europeos como consecuencia de la crisis financiera. Ahora no se quiere hablar abiertamente de reformas sino que se utiliza el eufemismo “ajuste” o, más coloquialmente, “recorte”. En efecto, esta dura e intensa crisis “sistémica” que golpea a buena parte de los países de la Unión Europea, y con especial crudeza a España, se está caracterizando por llevar a cabo las necesarias políticas de ajuste, pero sin impulsar, de forma combinada, o haciéndolo muy tímidamente, procesos de reforma del sector público que acompasen los sacrificios que se están pidiendo a la ciudadanía.El gobierno español anunció el pasado viernes 21 de junio un ahorro de 37.700 millones de euros con las medidas de racionalización de las administraciones públicas, la reforma de la administración local y las medidas estructurales sobre el empleo público para el período 2012-2015, fecha prevista para su completa implantación. Concretamente las medidas del plan permitirán ahorrar este año según los cálculos hechos públicos por el gobierno 728 millones al Estado, 3.238 millones a las comunidades autónomas y 976 millones a las entidades locales.

Pero lo cierto es que en el caso concreto del nivel local de gobierno, la  reforma está en la agenda política del Gobierno desde hace más de un año. El Plan Nacional de Reformas de 2012 la incluyó entre los objetivos de ese año. Sin embargo, el primer anteproyecto (julio 2012) ni siquiera llegó a ver la luz. Desde entonces se han ido redactando un sinfín de borradores, que para justificar algunas decisiones se contradecían en otras. Pese a la sucesión de borradores, el diseño institucional de administración local que se persigue parece estar más o menos bosquejado  desde el principio.

Según este diseño gran parte de la prestación de los servicios públicos “municipales” se quieren hacer pivotar sobre el nivel provincial de gobierno. Contra todo pronóstico inicial no se aborda la reforma de la planta local que se apuntaba desde el principio como la punta de lanza para acometer la reforma del gobierno local en España con el objetivo de luchar contra el elevado número de municipios (8.116). Se persigue también una reordenación de competencias bajo el principio “una competencia una administración”, si bien,  lo que se hace en realidad,  es rebajar de grado las competencias de los municipios y por tanto su autonomía. La competencia pasa a entenderse como una mera prestación de servicios que los municipios tendrán que realizar por sí mismos o de la mano de unas diputaciones provinciales que aparentemente se fortalecen en detrimento de otras estructuras supramunicipales como las mancomunidades, los consorcios y los entes instrumentales locales. El fin último de las reformas pasa por garantizar la sostenibilidad financiera de los entes locales.

Tras todos estos vaivenes,  las últimas noticias apuntan a que  la aprobación del proyecto de ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local parece que está más cerca de aprobarse. Está pendiente que el Consejo de Estado publique su dictamen sobre el anteproyecto y, tras las modificaciones pertinentes, se aprobará como proyecto de ley por el Consejo de Ministros. Si realmente se ajusta a la agendadel Gobierno para la implementación del  Plan Nacional de Reformas de 2013, esta Ley debería de entrar en vigor a finales de este año.

El Plan Nacional de Reformas de abril de 2012, con el que se persigue reducir el déficit y garantizar la estabilidad y sostenibilidad de las cuentas públicas en el ámbito local comprende por tanto: .

  • El Anteproyecto de Ley para la racionalización y sostenibilidad de la Administración Local con diferentes borradores que han ido circulando de manera informal (de 13 de julio, de 14 de noviembre de 2012 y de  28 de enero y de 4 de febrero de 2013,  18 de febrero de 2013 y las últimas versiones de  21 y 24 de mayo de 2013.
  • La Propuesta de modificación de la Ley 7/1985 Reguladora de las bases del Régimen local (mayo de 2012).

En nuestra opinión, el plan es una clara muestra de la vinculación existente en nuestro país entre  la crisis económica y las reformas del ámbito local y a pesar de las diferentes versiones que del anteproyecto han ido circulando hasta la fecha lo más significativo de todas ellas es que la reforma que se está gestando, no es como apunta su exposición de motivos, una “reforma en profundidad” de la Administración Local, sino que se trata de un auténtico cambio del rol que al nivel de gobierno local le va a corresponder jugar en el conjunto del Estado.  Brevemente apuntamos algunos motivos:

1. El Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local  representa un profundo cambio de modelo en la concepción hasta ahora vigente de los ayuntamientos como gobiernos local. Lo más significativo de los diferentes anteproyectos hasta ahora presentados es que se refuerza su dimensión administrativa y prestadora de servicios y se diluye su papel político con las importantes consecuencias que pueden derivarse de este proceso.

  • El Gobierno central, no impulsa una reforma “integral” de la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local (7/1985), sino solo parcial ignorando la necesidades actuales del municipalismo que reclaman desde hace mucho tiempo un nuevo marco normativo que se aleje y sea capaz de dar respuesta a una realidad municipal que no es uniforme, tal y como parece desprenderse de las soluciones planteadas desde el gobierno central.
  • La reforma que se está planteando en España es mucho más que una simple “reordenación de las competencias locales”, pues supone un “cambio de modelo”: la dimensión política del gobierno local desaparece casi por completo y se vuelve a la denostada concepción de una  “administración local” que presta servicios, pero no que no decide sobre las políticas públicas que se implementan en su territorio. Las consecuencias de este cambio de paradigma en la capacidad de actuación de los alcaldes puede ser muy importante.
  • No hay, por tanto, avance, sino retorno al pasado: todos los años transcurridos en los que se ha ido asentando la idea de “gobierno local” (o del ayuntamiento como un nivel territorial del poder político) se desvanecen o evaporan para volver a una administración local dependiente y al servicio del gobierno central y autonómico.

2. El Anteproyecto se aleja de esta concepción moderna de la autonomía municipal basada en la propia Carta Europea de Autonomía Local. La Carta Europea de Autonomía Local define, efectivamente,  a la autonomía local como el derecho y la capacidad efectiva que tienen los entes locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes. .Esta concepción, netamente política de la autonomía local, se ignora por completo en el Anteproyecto, pues la autonomía municipal debería garantizar a los Ayuntamientos no solo su propio derecho a decidir políticamente sobre determinados asuntos sino además, derivado de la responsabilidad que resulta del propio principio de autonomía, el derecho también, en su caso, a acertar o a equivocarse y rendir cuenta por ello ante sus ciudadanos.

3. El Anteproyecto limita las competencias autonómicas sobre esta materia.

  • El anteproyecto vulnera en distintos de sus pasajes las competencias autonómicas en materia de gobiernos locales. Se inclina por el concepto de  “servicios municipales” frente a la más actual de “competencias”, en el intento de justificar las competencias del Estado para aprobar una normativa básica que prácticamente deja sin espacio de actuación al legislador autonómico en esta materia.
  • El Anteproyecto habilita al Gobierno del Estado para que determine unilateralmente  tanto los estándares de calidad de los servicios mínimos obligatorios como la evaluación conjunta de los servicios municipales que puede acabar en una supresión de determinados servicios facultativos o actividades económicas o, incluso, en la privatización de determinados servicios obligatorios. La afectación en ambos casos a la autonomía local, vía desapoderamiento de sus competencias “propias” o “impropias” es evidente.

4. El Anteproyecto incorpora una serie de medidas organizativas que afectan a la autonomía y a las potestades de autoorganización de los municipios (por ejemplo, las limitaciones de las retribuciones del Alcalde y Concejales, así como del personal directivo, la limitación del número de personal eventual y  las medidas de redimensionamiento del sector público instrumental local).

  • El Anteproyecto afecta directamente al principio de autonomía municipal en el campo de la autonomía política,  autoorganización y plena disposición de sus recursos. En todos estos casos se pretenden “homologar” las retribuciones de estos cargos representativos o cargos directivos con las existentes en determinados cargos del Ejecutivo central y de la Administración General del Estado.

5. La reforma del gobierno local no atiende una reivindicación tradicional de los ayuntamientos como es la financiación local.

  • Una de las objeciones que cabe oponer a esta reforma es que, pese a justificarse en el título competencial del Estado del artículo 149.1.13 CE (ordenación general de la economía) no aborda con carácter general ninguna medida relativa a la financiación municipal.
  • El Anteproyecto, no obstante, modifica puntualmente algunas de las previsiones del texto refundido de la Ley de Haciendas Locales (artículos 213 y 218), así como introduce algunas medidas de reforzamiento de las funciones económico-financieras reservadas a los habilitados nacionales. Estas medidas (nuevas unas y otras reproducción de algunas ya existentes) se combinan con otras muchas recogidas en la normativa estatal de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera que tienen por objeto establecer un canal directo de comunicación entre el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y la figura de la Intervención Municipal.

6. En términos generales  este nuevo marco regulatorio que se quiere impulsar supone, por un lado, una afectación clara y directa al principio de autonomía local, ya que buena parte de los municipios se verán desapoderados de ejercer sus propias competencias mediante un traslado de estas a otras instancias que no tienen estrictamente naturaleza “local”. Lo que se hace en realidad es negarle a los municipios su derecho reconocido en la Carta Europea de Autonomía Local de “ejercer la iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad”.

Esta concepción de la autonomía municipal presenta a nuestro parecer claros síntomas de inconstitucional; el artículo 140 de la Constitución atribuye al ayuntamiento el gobierno y la administración del municipio; si un municipio solo accede a competencias propias si presta servicios obligatorios según las previsiones reglamentarias, tal vez administre pero en ningún caso gobierna.

La irrelevancia de la autonomía municipal se consuma al reparar en el tratamiento recibido por la provincia como entidad local. En este punto el Anteproyecto mantiene que las competencias provinciales de asistencia tendrán como objetivo preferente el establecimiento y adecuada prestación de los servicios obligatorios pero incurre en una clamorosa contradicción  cuando contempla, en el mismo artículo, la “innovación” de atribuir a la provincia el ejercicio de las competencias para la prestación común y obligatoria de los servicios municipales cuando el ámbito municipal se revele inadecuado por la naturaleza de la actividad o las características de la materia o por la baja capacidad de gestión del municipio para el cumplimento del coste estándar. La provincia, pues, asiste y suplanta al municipio; la paradoja surge al reparar en la incoherencia que supone suplantar a municipios a los que la provincia está obligada a asistir; expresado en otros términos: si la provincia ejerce bien las competencias funcionales de asistencia la suplantación sería innecesaria. Por otra parte, la provincia no decide si suplanta a los municipios, esta decisión le viene impuesta: la diputación recibirá comunicación del resultado negativo de la evaluación y deberá adoptar por mayoría simple el acuerdo para asumir los servicios municipales, si en el plazo de un mes no lo hubiera acordado, se entenderá aprobado. Sorprendente la ley no explicita el órgano evaluador. Por tanto, en contra de la impresión primera, la provincia no aparece reforzada con la nueva regulación, por el contrario, al igual que el ayuntamiento, la provincia queda privada del gobierno y la administración de la provincia, deja de ser entidad local y pasa a ser división territorial para el cumplimiento de los fines del estado.

En suma, municipios y provincias dejan de ser un nivel territorial en la articulación territorial del estado y degradan su condición a instancias periféricas de la administración estatal. El resultado es un menoscabo del principio de subsidiariedad, tanto para la eficiente asignación de recursos como para la vitalidad democrática.

Entendemos, que la versión del Anteproyecto 21 de mayo contiene un aviso para navegantes: la disposición adicional segunda advierte la prevalencia aplicativa de las bases, sin perjuicio de la exclusividad de la competencia autonómica sobre régimen local prevista en los estatutos o en las correspondientes leyes de autonomía local. Lo que equivale a proclamar la irrelevancia de las reformas estatutarias y el tiempo perdido en el empeño de redefinir los fundamentos del estado autonómico.

Tan importante es el escenario de crisis en el que nos encontramos inmersos como el escenario  “postcrisis” con el que tendremos que enfrentarnos y que nos ofrecerá un panorama muy diferente del que hemos conocido hasta ahora. Por este motivo, las próximas semanas serán claves en todo este proceso. El 21 de junio se anunció la reforma de las Administraciones Públicas, fecha que no es causal puesto que España asiste a finales de mes a la cumbre europea para la renegociación de la crisis.  Por otro, una vez que el Consejo de Estado emita su dictamen sobre el anteproyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, se aprobará introduciendo los cambios que procedan,  el proyecto de ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local y se remitirá a las Cortes Generales para su ulterior tramitación. A partir de entonces el cambio de modelo habrá comenzado.

Mayte Salvador Crespo

Foto | Wikipedia.org

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