[Corte cost., n. 81 del 2013] Tecnica e politica nelle decisioni ambientali

Palazzo della Consulta

1. La sentenza segnalata conferma la portata e il valore costituzionale del principio di distinzione tra politica e amministrazione, sottolineando però anche che pur sempre di un principio si tratta: di una norma non perfettamente completa e autosufficiente, ma, almeno entro certi limiti, teoricamente suscettibile di sviluppi differenti, tra i quali tocca al legislatore scegliere.

Più precisamente, è confermata la distinzione, necessaria in virtù dell’art. 97 Cost., tra indirizzo politico amministrativo, inteso come azione di governo che, nelle democrazie parlamentari, è legata agli interessi di una parte politica, espressione delle forze di maggioranza, e attività di gestione, intesa come azione amministrativa diretta ad attuare l’indirizzo di maggioranza e a perseguire l’interesse pubblico, senza fare distinzioni di parti politiche. La distinzione non è però rigida: spetta al legislatore stabilire quali atti rientrano nell’una e nell’altra area; quando un atto si colloca al confine, possono essere adottate soluzioni più duttili della semplice scelta dell’uno o dell’altro inquadramento.

La situazione normativa in questione riguardava proprio un caso simile: la valutazione di impatto ambientale (VIA), nella quale «a verifiche di natura tecnica circa la compatibilità ambientale del progetto, che rientrano nell’attività di gestione in senso stretto (…), possono affiancarsi e intrecciarsi complesse valutazioni che – nel bilanciare fra loro una pluralità di interessi pubblici quali la tutela dell’ambiente, il governo del territorio e lo sviluppo economico – assumono indubbiamente un particolare rilievo politico». Alla Corte non pare irragionevole che il legislatore, nel caso, sardo (cfr. sp. legge regionale n. 9 del 2006, art. 48, comma 3), da un lato, abbia attribuito la competenza decisoria sulla VIA alla giunta regionale; dall’altro, abbia affidato l’attività istruttoria ai dirigenti regionali, cui dunque spetta costruire le basi conoscitive sulle quali la successiva decisione della giunta dovrà appoggiarsi.

2. Adottando questa impostazione, la Corte costituzionale si muove in continuità con la giurisprudenza amministrativa, richiamata dalla difesa regionale e dalla motivazione in fatto della sentenza.

Pronunciandosi sulla legge regionale in questione (dopo che il giudizio incidentale di costituzionalità era stato avviato, ma prima che fosse concluso), il Consiglio di Stato (sez. V, 31 maggio 2012, n. 3254) aveva dichiarato manifestamente infondati i dubbi ex artt. 3 e 97 Cost.: si era soffermato sul contenuto della VIA; aveva negato che  essa fosse «un mero atto (tecnico) di gestione ovvero di amministrazione in senso stretto, rientrante come tale nelle attribuzioni proprie dei dirigenti, trattandosi piuttosto di un provvedimento con cui viene esercitata una vera e propria funzione di indirizzo politico – amministrativo con particolare riferimento al corretto uso del territorio (in senso ampio), attraverso la cura ed il bilanciamento della molteplicità dei (contrapposti) interessi, pubblici (urbanistici, naturalistici, paesistici, nonché di sviluppo economico – sociale) e privati, che su di esso insistono»; aveva concluso che, per questo, la competenza sulla VIA ben poteva essere assegnata dalla legge regionale alla giunta. Nel primo grado del medesimo giudizio, lo stesso TAR Cagliari (10 marzo 2011, n. 209), prima di sollevare (in diversa composizione) la questione di costituzionalità, aveva affermato che l’art. 97 Cost., «nel prescrivere che i pubblici uffici siano organizzati in modo da assicurare il buon andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione, non impone necessariamente e perentoriamente che potere di direzione politica e potere gestionale operino sempre su piani separati, dovendo ritenersi la regola della separazione fra le due funzioni, suscettibile di bilanciamenti, temperamenti e deroghe, purché disposti con specifica norma di legge e giustificati da prevalenti esigenze di coordinamento e sintesi dei vari interessi pubblici implicati nell’azione amministrativa».

Degno di nota è come la legge regionale n. 9 del 2006 fosse servita proprio a innovare l’assetto precedente (legge regionale n. 31 del 1998): ivi, l’istruttoria era assegnata all’assessorato, mentre la decisione era assegnata genericamente alla regione; e, in presenza di clausole così formulate, la giurisprudenza aveva ritenuto che la competenza decisoria spettasse agli uffici, pur sottolineando la «situazione di obiettiva incertezza», cui la successiva legge del 2006 aveva posto rimedio (TAR Cagliari, sez. II, 18 dicembre 2008, n. 2183).

Incerta la situazione lo era davvero: la sentenza da ultimo citata qualificava pacifico l’indirizzo giurisprudenziale «secondo cui, la competenza ad emettere il provvedimento conclusivo del procedimento di valutazione di impatto ambientale, stante la sua natura tecnico-discrezionale, rientra nell’esclusiva competenza del dirigente dell’ufficio, non essendo in esso coinvolti profili di direzione o indirizzo politico che esulino dalla gestione amministrativa» (ivi ulteriori riferimenti). In senso diverso, però, un’articolata decisione successiva (anch’essa menzionata nel Ritenuto in fatto della sent. n. 81) ragionava sulla VIA includendola tra gli atti non espressamente menzionati nell’elenco, peraltro non tassativo, di cui all’art. 4, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001 (atti e funzioni di indirizzo politico-amministrativo), «ma aventi indubbi riflessi politici di carattere generale». In particolare, secondo questa decisione, «la VIA assume indubbi tratti d’esercizio di politica ambientale, quando con essa, aldilà dell’aspetto tecnico, si valuti a fini ambientali la localizzazione di progetti di importanti opere pubbliche e si cooperi ad un’attività di pianificazione e di programmazione, propria dell’organo politico. E gli stessi artt. 23/26 del Dlg 152/2006, nel tratteggiare il procedimento di VIA, ne dimostrano la peculiare complessità appunto per la necessità di mediazione fra interessi articolati e variegati, degli enti locali e dell’Amministrazione centrale, che coinvolge interessi costituzionalmente protetti (all’ambiente ed allo sviluppo sostenibile) e rende necessaria una valutazione politica» (TAR Roma, sez. II, 8 settembre 2010, n. 32176, in merito alla trasformazione della centrale termoelettrica di Porto Tolle). Anche questa sentenza, come Corte cost. n. 81 del 2013, sottolinea poi che, «[a] differenza dell’attività d’indirizzo propriamente detta – che normalmente tende ad inverarsi in atti politici inerenti alle scelte fondamentali dei corpi rappresentativi o di governo –, i compiti amministrativi rimasti in capo alla dirigenza politica si procedimentalizzano ed assumono le forme giuridiche del pubblico potere, ossia quelle del provvedimento. Anche questo, come in tutti i casi di discrezionalità mista a valutazioni tecniche – o in quelli in cui la valutazione è coessenziale alla scelta –, si basa sull’adeguata mediazione e sulla ponderazione di tutti gli interessi fondamentali introdotti nel procedimento, che l’organo decidente gerarchizza secondo criteri di ragionevolezza, proporzionalità ed adeguatezza rispetto all’obiettivo da raggiungere. Da ciò discende l’evidente soggezione pure di tal provvedimento allo scrutinio di legittimità da parte di questo Giudice, anche quando tal statuizione coinvolga ampi ed articolati profili di discrezionalità e di accertamenti tecnici sofisticati, negli ovvi limiti che la giurisdizione incontra sul punto». Anche in questa decisione, in altre parole, la complessità dell’istruttoria e del procedimento, e la possibilità di riferirsi alle risultanze dell’una e dell’altro nel sindacato sulla decisione, compensa l’attrazione della decisione stessa nella sfera della politica, nonostante le innegabili connotazioni tecniche.

3. Forse è una suggestione dovuta alla lettura in stretta continenza temporale, ma, a tutta prima, si ha l’impressione che la sent. n. 81 presenti una certa comunanza di temi, se non di toni, con la sent. n. 85, di poco seguente, riguardante la controversa vicenda dell’Ilva di Taranto.

Sulla sent. n. 85 molto vi sarebbe da dire, sotto molti profili. Qui ci si limita a ricordare quanto essa afferma sul provvedimento di riesame dell’autorizzazione integrata ambientale, che costituisce il titolo e fissa le condizioni per la legittima prosecuzione dell’attività nel famigerato impianto siderurgico.

Il provvedimento di riesame, secondo la Corte, ha il compito di attuare un bilanciamento ragionevole – per quanto opinabile («essendo ben possibile nutrire altre opinioni sui mezzi più efficaci per conseguire i risultati voluti») – tra le esigenze di tutela dell’ambiente e della salute, da un lato, e, dall’altro, dell’occupazione. Siffatto bilanciamento «costituisce l’esito della confluenza di plurimi contributi tecnici ed amministrativi in un unico procedimento», contrassegnato da «caratteristiche di partecipazione e di pubblicità» e «nel quale, in conformità alla direttiva n. 2008/1/CE, devono trovare simultanea applicazione i princìpi di prevenzione, precauzione, correzione alla fonte, informazione e partecipazione, che caratterizzano l’intero sistema normativo ambientale».

Avendo natura amministrativa, il provvedimento che scaturisce da tale procedimento può essere contestato con «tutti i rimedi previsti dall’ordinamento per la tutela dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi davanti alla giurisdizione ordinaria e amministrativa», nel caso in cui i titolari delle situazioni giuridiche individuali incise ravvisino vizi di legittimità. Ma deve trattarsi di veri e propri vizi di legittimità (anche sotto forma di manifesta irragionevolezza): non può essere ammesso che alcun giudice, compreso quello costituzionale, «ritenga illegittima la nuova normativa in forza di una valutazione di merito di inadeguatezza della stessa, a prescindere dalla rilevata violazione di precisi parametri normativi, costituzionali o ordinari, sovrapponendo le proprie valutazioni discrezionali a quelle del legislatore e delle amministrazioni competenti». La Corte enfatizza quest’ultimo aspetto, cogliendo effettivamente – ad avviso di chi scrive – il punto più debole delle ordinanze di rimessione dei giudici tarantini: avere indugiato sulla gravità della situazione cittadina nell’insieme, e sull’urgenza di interventi radicali, più che su di un esame approfondito e analitico del provvedimento, dei suoi contenuti e sugli eventuali profili specifici di illegittimità, irragionevolezza ecc. Per rimarcare tutto ciò, la Corte fa appello ad alcune delle categorie più tradizionali del diritto amministrativo, come il concetto di merito e la presunzione di legittimità del provvedimento: ad es. laddove afferma che il giudice non può impegnarsi in «una sorta di “riesame del riesame”» e che le sue opinioni, «anche se fondate su particolari interpretazioni dei dati tecnici a sua disposizione, non possono sostituirsi alle valutazioni dell’amministrazione sulla tutela dell’ambiente, rispetto alla futura attività di un’azienda, attribuendo in partenza una qualificazione negativa alle condizioni poste per l’esercizio dell’attività stessa, e neppure ancora verificate nella loro concreta efficacia»; oppure che il bilanciamento operato nel provvedimento «deve presumersi ragionevole, avuto riguardo alle garanzie predisposte dall’ordinamento quanto all’intervento di organi tecnici e del personale competente; all’individuazione delle migliori tecnologie disponibili; alla partecipazione di enti e soggetti diversi nel procedimento preparatorio e alla pubblicità dell’iter formativo, che mette cittadini e comunità nelle condizioni di far valere, con mezzi comunicativi, politici ed anche giudiziari, nelle ipotesi di illegittimità, i loro punti di vista».

Non interessa ora soffermarsi su questi riferimenti al merito amministrativo, alla presunzione di legittimità e alla distinzione tra amministrazione e giurisdizione (tema, quest’ultimo, che andrebbe esaminato anche in base alle delicate asserzioni della sent. n. 85 a proposito della difficoltà di distinguere tra l’attività giurisdizionale cautelare e quella amministrativa di prevenzione generale). Non interessa nemmeno vagliare lo sforzo della Corte per argomentare la ragionevolezza tanto del modello generale di cui all’art. 1 del decreto-legge n. 207 del 2012, quanto della sua applicazione al caso dell’Ilva, disposta mediante l’art. 3 dello stesso decreto.

Interessa invece paragonare la sent. n. 85 alla sent. n. 81, per quanto entrambe fanno comprendere sui rapporti tra politica e tecnica e sull’opinione della Corte al riguardo. Nel caso tarantino, non veniva in rilievo il problema di distinguere le competenze decisionali tra organi politici e tecnici. Tuttavia, anche il provvedimento ivi considerato presenta profili misti, attinenti alle due sfere; è affidato alla competenza di un’autorità indubbiamente politica (il Ministro dell’ambiente); è preceduto da una complessa istruttoria, nella quale, pure, convergono plurimi contributi, anche tecnici; è suscettibile di un sindacato che si può alimentare attingendo, da un lato, ad alcuni canoni generali del diritto ambientale sostanziale (prevenzione, precauzione, correzione alla fonte), dall’altro, appunto, all’esito dell’istruttoria, da svolgere in ossequio ai principi di informazione e partecipazione – principi validi particolarmente, ma certo non esclusivamente, nella materia ambientale.

Qui non è possibile formulare valutazioni sistematiche prendendo spunto da queste indicazioni. Ma forse si può affermare che esse convergono verso una modulazione più complessa, articolata e sfumata dei rapporti tra responsabilità della politica e imparzialità dell’amministrazione, in un ambito normativo che è dominato da principi generali e da questioni tecniche e nel quale convergono e confliggono – talora drammaticamente – interessi costituzionali di diverso tipo: compresi quelli, entrambi fondamentali, alla salute e al lavoro. È un tema di riflessione interessante, in un momento in cui, più in generale, il rapporto tra tecnica e politica è al centro del dibattito costituzionale, anche in ambiti molto diversi da quelli ora considerati.

Michele Massa

Foto | Flickr.it

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