[Legge n. 243 del 2012] La legge rinforzata per l’attuazione del nuovo art. 81 Cost.

Il presidente Monti1. La legge 24 dicembre 2012, n. 243, sin dal titolo si presenta come normativa di attuazione del principio del pareggio – o meglio: equilibrio – di bilancio, ai sensi dell’art. 81, comma sesto, Cost., nella versione novellata dalla l. cost. n. 1 del 2012 e destinata a entrare in vigore dall’esercizio finanziario 2014. Come si ricorderà, la nuova versione del comma sesto dispone quanto segue: «[i]l contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con legge costituzionale». Evidentemente, si è ritenuto che i principi da ultimo menzionati, necessaria premessa della legge rinforzata, fossero quelli di cui alla stessa l. cost. n. 1 del 2012 (v. anche il suo art. 5); sicché si è proceduto direttamente ad attuarli mediante la legge qui segnalata.

Come la l. cost. n. 1 del 2012, anche la legge n. 243 ha una spiccata connotazione bipartisan: nata da un’iniziativa del presidente e dei capigruppo nella V Commissione permanente della Camera, ha compiuto il suo percorso parlamentare a passo di carica, in parallelo con le leggi di stabilità e bilancio per il 2013. L’istruttoria si è concentrata, anch’essa, nella Commissione bilancio di Montecitorio; i passaggi all’aula della Camera e al Senato sono stati rapidissimi.

Dal punto di vista formale e procedimentale, tre aspetti sono degni di nota: non solo la legge è stata approvata a maggioranza assoluta, come richiesto dal nuovo testo dell’art. 81; ma si è stabilito che essa «può essere abrogata, modificata o derogata solo in modo espresso da una legge successiva» (art. 1, comma 2), approvata con la stessa procedura; inoltre, nelle discussioni in assemblea, si è puntualizzato che con questa clausola si intendono consentire modifiche apportate «solo da future leggi ordinarie approvate con la medesima procedura e non, in particolare, da singole disposizioni di leggi ordinarie eventualmente approvate a maggioranza assoluta» (intervento on. Giancarlo Giorgetti, seduta n. 732, 11 dicembre 2012; cfr. resoconto stenografico).

A causa di ciò, i frequenti rinvii della legge n. 243 a distinte «leggi dello Stato» hanno un significato particolare: indicano aspetti della normativa suscettibili di integrazioni da parte di leggi ordinarie, es. per quanto riguarda le autonomie territoriali, i vincoli all’autonomia finanziaria ulteriori rispetto a quelli di cui all’art. 9 della legge n. 243, o le condizioni per l’indebitamento ulteriori rispetto a quelle di cui all’art. 10.

2. Dal punto di vista sostanziale, in estrema sintesi, la legge n. 243 completa l’operazione di coordinamento – verrebbe da dire: di agganciamento – degli istituti nazionali dell’indirizzo politico-economico, e in particolare di quelli che danno forma alla manovra annuale di finanza pubblica, con gli istituti di coordinamento delle politiche economiche dell’Unione europea, rivisti con il cd. six-pack e con il Fiscal Compact (e tuttora in corso di revisione attraverso il cd. two-pack, di imminente adozione). Pressoché tutti i concetti-chiave della legge n. 243 sono, in realtà, la traduzione nell’ordinamento italiano delle regole europee di coordinamento delle politiche economiche: l’equilibrio di bilancio (art. 1, comma 2) corrisponde all’obiettivo di medio termine (regolamento CE 1466/97 e s.m.i., art. 2-bis); gli scostamenti rispetto a tale obiettivo comportano l’attivazione di meccanismi correttivi (art. 8), ma solo se sono significativi ai sensi delle regole europee; gli eventi eccezionali, in presenza dei quali sono possibili scostamenti dagli obiettivi programmatici, devono essere individuati «in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea» e le relative misure possono essere adottate solo previo parere della Commissione europea (art. 6, commi 2-3); ecc.

Inoltre, la legge n. 243 si inserisce nel flusso di riforme della finanza e della contabilità pubblica in corso da diversi anni. Ad es., dopo la legge n. 196 del 2009, già modificata dalla legge n. 39 del 2011, è ora annunciata un’ulteriore revisione, per il recepimento dei nuovi principi sulla legge di bilancio (art. 15 della legge n. 243): in particolare, saranno accorpate in un unico provvedimento, in due sezioni, le leggi di stabilità e bilancio, con contenuti peraltro descritti in modo non troppo diverso da come essi risultano dalla legislazione vigente. Inoltre, si estende il controllo successivo, da parte della Corte dei conti, a regioni ed enti locali, rinviando ad altra legge le forme e le modalità di tale controllo: sebbene, in realtà, quando la legge n. 243 è stata approvata, fosse già stato convertito (in legge n. 213 del 2012) il decreto-legge n. 174 del 2012, segnalato in questo sito, che contiene innovazioni importanti a tale proposito.

Ai sensi del suo art. 21, la legge n. 243 è destinata a trovare applicazione dal 1° gennaio 2014. Tuttavia, il capo IV (v. oltre) e l’art. 15 (v. sopra) troveranno applicazione solo dal 1° gennaio 2016. Da quella data, i riferimenti alla legge di stabilità e di bilancio saranno intesi come alla legge di bilancio riformata dal cit. art. 15.

3. Dal punto di vista delle autonomie territoriali, le disposizioni più interessanti sono quelle incluse nel capo II (Equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito delle amministrazioni pubbliche), cui è strettamente collegato il capo III (Meccanismo di correzione), nonché nel capo IV: quest’ultimo è specificamente dedicato all’equilibrio dei bilanci degli enti territoriali e al loro concorso nel conseguimento di un debito pubblico sostenibile.

Il capo II riguarda tutte le amministrazioni pubbliche, definite nel modo consueto, tipico della contabilità pubblica e del SEC95. La nozione abbraccia, dunque, anche le amministrazioni territoriali.

In questo gruppo di disposizioni sono trasposti molti dei punti cardine dei meccanismi europei di coordinamento finanziario. Su tutti, il concetto di obiettivo di medio termine: l’equilibrio di bilancio, richiesto dagli artt. 81 e 97 Cost., è raggiunto quando tale obiettivo è centrato, o gli scostamenti rispetto a esso non sono significativi; oppure quando è rispettato il percorso di avvicinamento all’obiettivo, in presenza di eventi eccezionali (art. 3, comma 5).

Il concetto di eventi eccezionali è definito agli artt. 8 e, soprattutto, 6 della legge n. 243: qui attuativa, da un lato, dell’art. 81, comma secondo, Cost. (novellato) e dell’art. 5, comma 1, lett. d), della l. cost. n. 1 del 2012; dall’altro, di varie disposizioni del già menzionato regolamento n. 1466/97. In estrema sintesi, si tratta di gravi recessioni dell’intera area euro, o dell’unione, oppure di eventi straordinari e non controllabili dal singolo Stato, comprese le calamità e gravi crisi finanziarie, con rilevanti ripercussioni sull’economia nazionale. Al ricorrere di tali presupposti, previa consultazione con la Commissione europea, il Governo può essere autorizzato dalle Camere – con voto a maggioranza assoluta dei componenti – a discostarsi dagli obiettivi a medio termine per reperire risorse vincolate a far fronte agli eventi in questione. Contestualmente, deve essere previsto un piano di rientro verso gli obiettivi di bilancio. Solo in questi casi è consentito allo Stato indebitarsi per realizzare operazioni sulle partite finanziarie (art. 4, comma 4; art. 6, comma 6).

Il capo III costituisce adempimento di quanto previsto nella direttiva sui quadri di bilancio nazionali e, soprattutto, nel Fiscal Compact. Secondo l’art. 3, par. 1, lett. e), di quest’ultimo (o meglio: del Titolo III, rubricato “Patto di bilancio”, del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’unione economica e monetaria), qualora si constatino deviazioni significative dall’obiettivo di medio termine o dal percorso di avvicinamento esso, deve essere attivato automaticamente un meccanismo di correzione, che comporti l’obbligo di attuare misure per correggere le deviazioni in un periodo di tempo definito.

In proposito, l’art. 7 della legge n. 243 intesta al Governo il compito di vigilare sui saldi di bilancio, sebbene poi anche su ciò l’art. 18 attribuisca funzioni di supervisione all’organismo indipendente costituito come Ufficio parlamentare di bilancio (v. oltre). L’art. 8 obbliga il Governo a intervenire quando esso, nel DEF, rileva scostamenti con riguardo ai risultati dell’esercizio precedente o dei due precedenti, cumulati, e se ritiene che tali scostamenti influenzino i risultati previsti per il periodo di riferimento (l’anno in corso e i tre successivi). Non è detto come l’intervento debba articolarsi: molto è lasciato alla discrezionalità del Governo. Quest’ultimo deve evidenziare entità e cause degli scostamenti; deve poi indicare misure idonee a garantire l’obiettivo programmatico strutturale, almeno a decorrere dall’esercizio successivo a quello in cui è registrato lo scostamento; può definire l’articolazione temporale delle misure e ripartirne il costo tra i vari settori, compreso quello delle amministrazioni territoriali, tenuto conto del concorso di ciascuno agli obiettivi comuni.

Naturalmente non rilevano, a tali fini, gli scostamenti autorizzati in relazione a eventi eccezionali. Al ricorrere di questi eventi, il Parlamento può sospendere il meccanismo automatico, sino all’esercizio anteriore a quello in cui iniziano a operare i piani di rientro.

Degna di nota è la sottolineatura nell’art. 5 circa l’importanza strategica del controllo della spesa pubblica ai fini del conseguimento dell’equilibrio di bilancio: la crescita di questo valore deve avvenire nel rispetto delle regole europee (comma 1); il valore stesso deve essere quantificato nel DEF per il triennio di riferimento (comma  2); eventuali scostamenti obbligano il Governo a riferire al Parlamento e a proporre misure di correzione (comma 3).

4. Se questo è il quadro generale, il capo IV delinea gli strumenti mediante i quali gli obiettivi di bilancio sono proiettati sul sistema della finanza territoriale.

L’art. 9 definisce l’equilibrio di bilancio per gli enti territoriali: consiste in un saldo non negativo, in termini di cassa e competenza, tra entrate e spese, e più precisamente tra entrate e spese finali, nonché tra entrate e spese correnti (comma 1; principi analoghi si riscontravano già nel TUEL e nel d.lgs. n. 76 del 2000). In caso di saldo negativo, l’ente deve recuperare, con apposite misure di correzione (comma 2), entro tre anni: un termine molto più breve di quello decennale accordato dal decreto-legge n. 174 del 2012 (convertito in legge n. 213 del 2012: cfr. art. 3, comma 1, lett. r), che introduce un nuovo art. 243-bis TUEL) per gli enti locali affetti da squilibri strutturali del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario. L’art. 9, comma 4, della legge n. 243 contempla anche la possibilità che, con specifiche disposizioni legislative, gli enti non in equilibrio siano colpiti da sanzioni (vedi per ora d.lgs. n. 149 del 2011, sp. art. 7, con riguardo alle violazioni del patto di stabilità interno) e coinvolti in piani di rientro.

Particolare interesse, ad avviso di chi scrive, riveste il comma 5 dell’art. 9. Premessa la descritta nozione di equilibrio di bilancio, la disposizione autorizza lo Stato a porre ulteriori obblighi a carico degli enti territoriali, sempre al fine di conseguire gli obiettivi complessivi delle amministrazioni pubbliche, ma a una triplice condizione: a) nel rispetto dei principi stabiliti dalla legge n. 243; b) «sulla base di criteri analoghi a quelli previsti per le amministrazioni statali»; c) «tenendo conto di parametri di virtuosità».

Non è possibile approfondire qui il concetto di parametri di virtuosità, salvo ricordare che alcuni di essi sono considerati nel Capo II del d.lgs. n. 149 del 2011 (es. contenimento della spesa di personale, istituzioni di centrali di acquisto, lotta all’evasione). Ma – considerata anche la forza normativa della legge n. 243 del 2012 – sarà interessante vedere se e come le regioni reagiranno, ove mai su di esse dovessero calare vincoli di dubbia compatibilità con il cit. comma 5: es. perché indifferenti ai parametri di virtuosità, o privi di parallelismi nelle regole di disciplina finanziaria imposte alle amministrazioni dello Stato.

Regioni ed enti locali sono anche chiamati a contribuire all’abbattimento del debito pubblico nazionale. I saldi di bilancio positivi possono essere destinati all’estinzione del debito dell’ente o – nel rispetto dei vincoli europei e del principio di equilibrio – a spese di investimento (art. 9, comma 3). Inoltre, nei periodi favorevoli, il DEF può imporre agli enti territoriali di contribuire al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato (art. 12), previo parere, tra l’altro, della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica.

Per contro, nelle fasi sfavorevoli o al ricorrere di eventi eccezionali, lo Stato può sovvenzionare gli enti territoriali con le risorse attivabili in tali circostanze: queste risorse alimentano (anche) un apposito fondo («Fondo straordinario per il concorso dello Stato»), finalizzato al «finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali» (art. 11). Non è immediatamente comprensibile se il fondo si collochi nell’orbita dell’art. 119, comma quinto, Cost. (in tal caso, potrebbe finanziare solo determinati enti territoriali), o in quella dei meccanismi di finanziamento e perequazione di cui ai commi precedenti dello stesso articolo (es. come strumento speciale di perequazione, comunque senza vincolo di destinazione delle risorse). A dire il vero, l’art. 11 dice poco circa il funzionamento di questo fondo; presumibilmente, esso sarà determinato nelle singole leggi di bilancio (o di stabilità, sino al 2015).

Anche l’identificazione del fasi favorevoli e sfavorevoli, beninteso, deve avvenire «sulla base dei criteri stabiliti dall’ordinamento dell’Unione europea» (art. 1, comma 1, lett. f).

L’art. 10 ribadisce alcune delle condizioni, al ricorrere delle quali gli enti territoriali possono ricorrere all’indebitamento, a norma dell’art. 119, ultimo comma, Cost., come novellato nel 2012: a) solo per finanziare spese di investimento; b) con la contestuale definizione di piani di ammortamento; c) purché, nel complesso, gli enti di ciascuna regione (compresa la regione) rispettino l’equilibrio di bilancio. A tale ultimo riguardo, l’art. 10, commi 3-5, delinea un meccanismo di intese a livello regionale, da stipulare nel rispetto di regole generali demandate a un futuro decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.

5. Resta da avvertire che i contenuti della legge n. 243 del 2012 non si limitano a quelli qui riportati.

Oltre alla riforma del bilancio dello Stato, cui si è fatto cenno (e a una cautissima apertura sul tema, non nuovo, delle sperimentazioni del metodo di bilancio a base zero: art. 21, comma 1), merita almeno di essere menzionata l’istituzione dell’Ufficio parlamentare di bilancio (capo VII): il fiscal council italiano, anch’esso richiesto dalle norme europee, dovrà vigilare sulle finanze pubbliche e sul governo delle stesse, «anche per sottosettore»; con la possibilità, dunque, di un’attenzione speciale anche per le amministrazioni territoriali.

In proposito, ci si limita a dire che la legge, da un lato, tende a garantire l’indipendenza dell’Ufficio, ma, dall’altro, lo lega con vari vincoli al Parlamento: le commissioni parlamentari competenti in materia di finanza designeranno i dieci nomi, tra i quali i Presidenti delle Camere sceglieranno il presidente e gli altri due membri del consiglio attraverso il quale opererà l’Ufficio; gli stessi Presidenti delle Camere approveranno i bilanci e i regolamenti per l’organizzazione e il funzionamento dell’Ufficio; il personale di questo, almeno in parte, potrà essere tratto dai ranghi dei funzionari parlamentari; qualora l’Ufficio rilevasse valutazioni «significativamente divergenti rispetto a quelle del Governo», dovrebbero essere i componenti delle commissioni parlamentari (almeno un terzo) a chiedere chiarimenti al Governo.

Michele Massa

Foto | Flickr.it

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6 risposte a [Legge n. 243 del 2012] La legge rinforzata per l’attuazione del nuovo art. 81 Cost.

  1. rino ha detto:

    Io penso che’ le’ tasse vanno bene , ma’ e’ ora che’ le’ paghino anche’ i furbi ; specialmente le’ persone che’ votano P.D,L. e pure anche’ il capo della formazione . Io sono uno dei tanti che’ da’ qui’ in’avanti non votera’ piu’. Il sign, Monti , per me’ puo’ avere salvato le’ Banche , ma’ non i poveri , Cristiani che’ lavorano e Pagano tutto Dove sta’ la’ coeerenza di tuto ! , ditela voi , che’ sapete essere al di sopra , al di sopra , al di spra , ——– !

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