[Cons. St., sez. V, n. 1360/2013] “Governabilità” e computo della soglia di sbarramento (al 3% dei voti validi) nelle elezioni comunali

Roma, Palazzo Spada

Ci sono alcuni filoni della giurisprudenza amministrativa in materia di elezioni comunali che dimostrano, ci pare, in maniera inequivocabile, come agli obiettivi di “governabilità” sia stata data, almeno finora, la precedenza rispetto a quelli di “rappresentatività”. Tra questi, vi è l’interpretazione, ai fini del conteggio, dell’espressione “voti validi” (ai sensi del comma 10, dell’art. 73, del TUEL), di interesse nel caso di specie.

Per vero, la maggior parte della giurisprudenza che si è occupata della questione ha focalizzato l’attenzione sull’“ipotesi impeditiva” all’attribuzione del premio di maggioranza, consistente nel superamento, da parte di “altra lista o altro gruppo di liste collegate” del “50 per cento dei voti validi” (ai sensi dell’art. 73, comma 10). Nel caso di specie, invece, è stato affrontato il diverso profilo delle modalità di calcolo “del 3 per cento dei voti validi” (di cui all’art. 73, comma 7, del TUEL). Tuttavia, in ambo i casi il problema è identico, trattandosi comunque di stabilire se tra i “voti validi” debbano essere inclusi soltanto i suffragi attribuiti a favore delle liste e dei candidati alla carica di consigliere, o, invece, oltre (in aggiunta) a questi, anche le preferenze assegnate (foss’anche esclusivamente) a favore dei candidati alla carica di sindaco.

Con riguardo all’“ipotesi impeditiva” all’attribuzione del premio di maggioranza la giurisprudenza maggioritaria – a partire da quella siciliana[1]– ha riconosciuto l’importanza dell’«esigenza di garantire quanto più possibile la stabilità del governo locale», e, su questa base, ha avvalorato l’idea della necessità di contabilizzare tutti i voti, non esclusi «quelli resi soltanto a favore di un candidato sindaco, e non anche di una lista partecipante alla competizione per l’elezione dei consiglieri[2]». Un tale riconoscimento della centralità, «per regola generale», della garanzia dell’«ampio margine di governabilità degli enti locali», in quanto «desumibile dalla regola generale del maggioritario individuata dal legislatore quale criterio ispiratore della disciplina delle elezioni comunali», ha trovato poi ulteriori occasioni di consolidamento, anche al di fuori del territorio siciliano, da parte della giurisprudenza dei T.A.R.[3], e, soprattutto, dei giudici del Consiglio di Stato[4]. In particolare questi ultimi hanno ritenuto che «una serie di argomenti interpretativi di natura letterale, logico-sistematica e teleologica» militerebbe a favore dell’idea per cui “il 50 per cento dei voti validi”, di cui al comma 10 dell’art. 73 TUEL, andrebbe rapportato al numero complessivo dei voti espressi nel primo turno, compresi quelli per la sola elezione del sindaco, sia nelle ipotesi di ballottaggio[5], sia in quelle in cui l’elezione si concluda al primo turno di voto[6].

A conclusioni analoghe si è giunti anche nel caso in esame con riguardo alle modalità di calcolo “del 3 per cento dei voti validi”. Non del tutto, per vero, da parte del T.A.R. Liguria, dato che tale giudice è arrivato addirittura a contraddire la lettera della norma e la stessa giurisprudenza del Consiglio di Stato (richiamata sul punto), col sostenere (senza, peraltro, ulteriormente soffermarsi sul punto) che «Per individuare la soglia del 3% dei voti validi si deve avere riguardo ai voti ottenuti dal candidato sindaco vincente e non a quelli di lista[7]» (§8). Quanto, soprattutto, da parte dello stesso Consiglio di Stato, che ha tenuto a rilevare come la tesi (sostenuta dalla parte appellante) secondo cui i “voti validi”, in relazione ai quali dovrebbe calcolarsi la soglia del 3%, ai fini dell’ammissione delle liste all’assegnazione dei seggi, dovrebbero essere soltanto quelli ottenuti dalle liste in competizione (voti validi di lista) e non già tutti quelli espressi per l’elezione del sindaco, non solo non troverebbe «alcun fondamento normativo», ma, anzi, sarebbe «smentita dal tenore letterale e dalla ratio delle disposizioni che regolano la fattispecie in esame» (§5.2.).Ed infatti, secondo i giudici di Palazzo Spada, dal «tenore letterale delle ricordate disposizioni e dalla unicità del voto, pur essa normativamente sottolineata», emergerebbe, «al di là di ogni ragionevole dubbio», essendo, in definitiva «la logica e necessaria conseguenza dell’unicità del voto e dell’unicità della modalità di esercizio del diritto di voto da parte dell’elettore» che i “voti validi” a cui fa riferimento il settimo comma dell’articolo 73 per la determinazione della soglia del 3% per l’ammissione delle liste all’assegnazione dei seggi coinciderebbero con i voti espressi non solo per le liste dei candidati, ma anche per le candidature alla carica di sindaco[8].

La situazione, con riguardo a questo specifico profilo, potrebbe dunque dirsi assestata se altra parte della giurisprudenza amministrativa (per una sorta di eterogenesi dei fini, gli stessi giudici siciliani)[9], di recente, non avessero riaperto i giochi (cfr., al proposito, su questo Blog, il post di M.E. Bucalo, Interpretazione delle norme per l’elezione degli enti locali siciliani), rilevando la necessità di dare il dovuto rilievo, anche ai fini del conteggio dei “voti validi”, sia alla possibilità, riconosciuta agli elettori, di «votare il solo nominativo del sindaco, tracciando il segno sul relativo rettangolo, con ciò escludendo che il voto vada attribuito alla lista con la quale il sindaco è collegato»; sia al fatto che, mentre il segno tracciato sul riquadro contenente la lista (o il gruppo di liste) cui il sindaco è collegato vale ad attribuire il voto automaticamente al candidato sindaco, «non è vero, l’inverso», e, cioè, che il segno tracciato sul nominativo del candidato sindaco vada attribuito anche alla lista o al gruppo di liste cui il candidato sindaco è collegato[10]. Si è così ritenuto che «la “contaminazione”» tra voti per i candidati sindaci e voti per le liste concorrenti per il rinnovo del consiglio comunale non troverebbe alcuna giustificazione, ed anzi risulterebbe «fuorviante del risultato elettorale», dato che si baserebbe sul presupposto “non veritiero” secondo cui«l’elettore vota congiuntamente sia il candidato sindaco che la lista, una o più, presentate per l’elezione del consiglio comunale con la quale ciascun candidato alla carica di sindaco è tenuto a dichiarare di volersi collegare al momento della presentazione della candidatura[11]». Concludendosi che l’espressione legislativa “voti validi” debba essere «riferita e circoscritta alle schede contenenti voti validi di lista per l’elezione del consiglio comunale, escludendo invece i voti validamente espressi in favore dei soli candidati sindaci[12]».

La constatazione del ruolo svolto dall’obbiettivo della “governabilità” sull’interpretazione e l’applicazione della normativa per l’elezione dei sindaci e dei consiglieri nei comuni più popolosi, induce adalcune considerazioni. Pare infatti evidente che si sia presentata qui una delle sfide più intriganti e difficili degli ordinamenti democratici: la ricerca, cioè, di forme di equilibrio accettabili e, possibilmente, efficaci, tra le esigenze di governabilità delle assemblee (e, più in generale, dell’“ente”) e quelle, non meno stringenti, di rappresentatività del voto (e del sistema di elezione). La scelta di sovraccaricare il sistema elettorale di aspettative di governabilità, anche se, specie nel breve periodo, può apparire la più agevole da percorrere, non è priva di criticità. Ciò che è tanto più vero, specie se si condivide l’idea che competa primariamente ed “istituzionalmente” alle regole sulla forma di governo intervenire sulla “governabilità”; mentre ai sistemi di elezione spetta, prima di tutto e fondamentalmente, di salvaguardare (si precisa, al di là della loro natura selettiva o proiettiva) il carattere “rappresentativo” del sistema, assicurando, in particolare, una certa capacità di incidenza del voto individuale sulla scelta finale degli “eletti”.

Per diverso profilo, è possibile ritenere che (specie là dove sia predisposto un robusto sistema di razionalizzazione della forma di governo) nel lungo periodo possa risultare premiale la scelta di valorizzare sistemi di elezione che favoriscano il compimento di scelte “sincere” (anche) da parte delle parti politiche in lizza. Mentre può rivelarsi persino imprudente la previsione di meccanismi che inducano ad alleanze elettorali “forzate”, create pour l’espace d’un matin, con lo specifico intento delle parti in lizza di ottenere nell’immediato un qualche benefit elettorale, già mettendo in conto il “ritorno” alla propria identità politica originaria. Per quanto più direttamente ci interessa, proprio in una prospettiva sensibile alle ragioni della “governabilità”, si è indotti a guardare con perplessità a taluni degli esiti a cui hanno condotto determinate interpretazioni della suddetta normativa elettorale, sembrando più indurre ad alleanze “col vincitore”, che ad unioni elettorali con programmi di governo prestabiliti e condivisi. Si pensi emblematicamente al “ripescaggio” delle liste che non abbiano superato la soglia di sbarramento al primo turno, ed a come, sulla stessa linea, si sia finiti, con un certo paradosso, per contraddire la stessa ratio dell’istituto (di favorire, per l’appunto, “la governabilità”).

Da questo punto di vista, se non altro, come si è preoccupato di sottolineare lo stesso Consiglio di Stato nella decisione in commento, la scelta, «di intendere per “voti validi”», «tutti i voti validi espressi per l’elezione a sindaco (e non solo quelli ottenuti delle liste)» (§5.2.3.) risulta invece più «coerente» con le ragioni della governabilità. E, ciò, in relazione certamente alla soglia impeditiva all’attribuzione del premio di maggioranza (di cui all’art. 73, comma 10 del TUEL), dal momento che se la base di calcolo dei voti validi si amplia anche la percentuale del 50% dei voti validi quale soglia impeditiva dell’assegnazione del premio subisce un conseguente innalzamento in termini di risultato numerico (risultando più difficile da traguardare, a beneficio della maggioranza di governo). Ma anche con riguardo alla soglia di sbarramento (di cui all’art. 73, comma 7 del TUEL), dato che l’abbassamento dell’entità dei voti di cui tener conto, che deriverebbe dalla considerazione della rilevanza dei soli voti riportati dalle singole liste (invece che dalla somma di queste coi voti dei candidati sindaci), finisce per favorire «proprio la frammentazione della rappresentanza politica fra le singole liste in competizione», incidendo «sulla forza e sul valore dell’elezione (diretta) del sindaco e menomando la stessa governabilità dell’ente, valori invece prevalenti secondo il legislatore» (§5.2.3.).

Lara Trucco


[1] V. già il Cons. di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (in sede giurisdizionale), dec. 21 gennaio 2005, n. 14; v., inoltre, successivamente, Id., 21 gennaio 2005, n. 14; Id., 1° agosto 2005, n. 514; Id., 23 settembre 2008, n. 781.

[2] V. T.A.R. Sicilia-Catania, sez. III, 4 giugno 2009 n. 1023.

[3] V. T.A.R.Piemonte, sez. II, sent. 23 ottobre 2009, n. 2316; T.A.R. Calabria, sez. II, sent. 2 luglio 2010, n. 1422; e T.A.R. Cagliari, sez. II, sent. 4 novembre 2011, n. 1060;T.A.R. Sicilia-Catania, 6 ottobre 2011 n. 2401; T.A.R. Sicilia-Catania, sez. III, 4 giugno 2009, n. 1023; e Id., 11 novembre 2010, n. 4405.

[4] V. Cons. di Stato, sez, V, 14 maggio 2010, nn. 3021 e 3022; e Id., 17 maggio 2012, n. 2823.

[5] V. Cons. Di Stato, sez. V, sent. 14 maggio 2010, n. 3022, di “conferma” di T.A.R. Piemonte, sez. II, sent. 23 ottobre 2009, n. 2316

[6] V. Cons. di Stato, sez. V., sent. 16 febbraio 2012, n. 802.

[7] Il T.A.R. Liguria richiama, sul punto Cons. di Stato, sez. V, 16 febbraio 2012, n. 802; Id. sez. V., sent. 14 maggio 2010, n. 3022.

[8] A tale proposito, il Consiglio di stato, nella decisione in commento, tiene a evidenziare come, anche volendosi seguire un approccio letterale, non possa «sottacersi che questa stessa Sezione con la sentenza n. 822 del 14 maggio 2010 ha già avuto modo di sottolineare, con riferimento allo stesso substrato normativo, che laddove il legislatore ha inteso riferirsi ai soli voti di lista ha usato l’espressione “cifra elettorale” (art. 73, comma 5) e che quando ha inteso riferirsi, quale base di calcolo di una percentuale, alla totalità dei voti espressi, compresi quelli per l’elezione alla carica di sindaco, ha usato l’espressione “voti validi”». Ebbene, secondo i giudici di Palazzo Spada si tratterebbe di conclusioni che, «pur non riguardando la stessa fattispecie oggetto della presente controversia», avrebbero però «carattere di generalità» e risulterebbero «ragionevoli e convincenti, essendo basate sulla corretta applicazione del criterio ermeneutico della presuntiva costanza terminologica del legislatore nell’ambito di uno stesso testo normativo, così che da esse la Sezione non ritiene di doversi discostare, tanto più che anche nella controversia in esame il comma 7 dell’art. 73, che presuppone il calcolo della percentuale del 3%, quale soglia di ammissione delle liste all’assegnazione dei seggi, fa riferimento ai voti validi, ed il successivo comma 8, determinando le concrete modalità di assegnazione del numero dei consiglieri a ciascuna lista o a ciascun gruppo di liste, richiama esclusivamente la “cifra elettorale” di ciascuna lista» (§5.2.2.).

[9] Ci si riferisce aT.A.R. Sicilia-Catania, sez. II, dell’8 novembre 2012, n. 2569.

[10] V. T.AR. Sicilia-Catania, sez. II, 8 novembre 2012, n. 2569.

[11] V. T.A.R. Sicilia-Catania, sez. II, 8 novembre 2012, n. 2569.

[12] V., già, in tal senso, T.A.R. Sicilia-Catania, sez. III, 4 giugno 2009, n. 1023.

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