Il regionalismo visto da Francesco Pizzetti

Prof. PizzettiNell’ambito del ciclo d’incontri con autorevoli giuristi sul tema del regionalismo, pubblichiamo, questa settimana, un’intervista a Francesco Pizzetti, professore ordinario di Diritto costituzionale presso l’Università degli studi di Torino.

Professore, a suo giudizio si può sostenere che la cultura dell’autonomia, in particolare dell’autonomia regionale, si sia veramente affermata tra gli studiosi e tra gli attori della politica e si sia diffusa nell’opinione pubblica?

Si può sostenere che c’è stata una fase della nostra storia costituzionale, anche recente, che al problema della forma di Stato, e quindi di una articolazione della pubblica amministrazione, con un rafforzamento dell’amministrazione elettiva periferica, ha dedicato molta attenzione.

Per tradizione in Italia questa attenzione si è peraltro sviluppata, con pari intensità, tanto rispetto al ‘rilancio’ delle autonomie sub-regionali quanto a quello delle autonomie regionali. Nel periodo che è trascorso si è assistito inoltre all’introduzione di una importante riforma costituzionale; tuttavia, nella sostanza, non si è sciolto il ‘nodo’ di fondo: che cosa devono fare le Regioni, quale il loro ruolo nel sistema istituzionale italiano? La questione centrale è indubbiamente questa, e tale era già durante i lavori dell’Assemblea costituente. Fin da allora vennero infatti istituite le Regioni, ma mentre per lo Stato, le Province e i Comuni era abbastanza chiaro quale dovesse essere la loro funzione, non si risolse la questione più importante e centrale di quale dovesse essere il ruolo delle Regioni.

O meglio, c’erano diverse idee rispetto al ruolo delle Regioni. C’era una tesi, che si richiamava essenzialmente ai valori di fondo del popolarismo cattolico, ed era l’idea di Regione prospettata da Don Luigi Sturzo: quella di un ente territoriale con competenze per la maggior parte agricole, che svolgesse la propria attività in prevalenza rispetto alla comunità e al territorio. Una Regione pensata dunque come ente amministrativo, ente di governo dell’economia locale, di livello intermedio rispetto al Comune e allo Stato, ma che nulla avesse a che vedere con quest’ultimo. C’era poi un’altra idea di Regione – sostenuta da Piero Calamandrei – per cui la Regione era pensata quasi come se l’Italia dovesse essere una Federazione, a modello degli Stati Uniti, e dunque le Regioni sarebbero dovute divenire enti di indirizzo e di rappresentanza politica alternativi e complementari allo Stato.

Queste due diverse prospettive determinarono dunque – e determinano indubbiamente tutt’oggi – la caratteristica ‘polisensa’ della Costituzione. La storia delle istituzioni, come esse nascono, influenza infatti, e si riflette inevitabilmente, sul presente. Nella Costituzione vi erano, e vi sono tutt’oggi, tracce di tutte e due queste idee, senza tuttavia – e questo è il problema di fondo – che sia possibile trovare tra esse un’armonia compiuta. Per tutto il periodo che va dall’Assemblea costituente ad oggi non siamo infatti stati in grado di sciogliere questi nodi di fondo. Abbiamo prima ritardato l’istituzione delle Regioni, poi, realizzatala nel 1970, ci siamo divisi tra regionalisti e anti-regionalisti; si è successivamente sviluppato l’antagonismo tra, da un lato, sostenitori delle autonomie locali sub-regionali, in particolare i Comuni, e, dall’altro, i regionalisti.

Con la riforma costituzionale del Titolo V abbiamo infine tentato un più deciso passaggio verso un’articolazione più forte dello Stato italiano, continuando tuttavia a lasciare irrisolto il nodo fondamentale, e quindi, senza decidere se lo Stato italiano debba essere uno Stato policentrico, basato sulle autonomie locali, o piuttosto uno Stato federale, fondato sulle Regioni. Abbiamo invece, ancora una volta, introdotto nelle disposizioni costituzionali entrambe le prospettive: gli artt. 114 e 118 pongono infatti al centro il Comune; l’art. 117 fonda il sistema sul rapporto Stato-Regioni; l’art. 119, infine, non fa che riflettere l’ambiguità generale del progetto.

Che consigli darebbe, quanto ai temi da approfondire e al metodo da adottare, a chi, oggi, volesse avvicinarsi allo studio del regionalismo in Italia, della sua teoria e delle sue applicazioni?

Ci sono sostanzialmente due modalità con cui approcciarsi allo studio del regionalismo, le quali da sempre si ‘contendono il campo’. Una è la modalità di tipo economico-amministrativistico e l’altra quella di tipo politico-economico. Torniamo quindi al problema di fondo, se cioè le Regioni debbano essere viste come una parte di un sistema che deve diventare più efficiente, più performante nell’uso della spesa pubblica e più capace di fornire servizi alle comunità territoriali, oppure se esse debbano invece assumere con maggiore decisione il ruolo di interpreti, anche rispetto all’indirizzo politico, delle esigenze dei diversi territori.

Chi si accinge allo studio delle Regioni può dunque adottare metodi diversi: o dichiarare di studio in studio quale dei due aspetti intende privilegiare; oppure definirsi dichiaratamente non regionalista, e quindi uno studioso dell’amministrazione dal punto di vista della sua efficienza economica e di erogazione di servizi; o, ancora, definirsi esplicitamente uno studioso del sistema politico italiano dal  punto di vista della sua articolazione amministrativa.

In fondo, e banalmente, rimane sempre vero che vi è un approccio al regionalismo più tipico degli amministrativisti e uno più tipico dei costituzionalisti. La categoria del regionalista come specializzazione è infatti di per sé ‘prigioniera’ di questa ambivalenza. Solo in rare occasioni qualche studioso è riuscito a padroneggiare sufficientemente bene le due prospettive, così da produrre risultati nella sua ricerca che possano essere effettivamente considerati propri della scienza regionalista.

In sostanza il regionalismo, come settore di studio, è uno dei più difficili, poiché, ‘stretto’ fra l’approccio amministrativistico e quello costituzionalistico, richiede, per poter dimostrare una sua autonomia scientifica, grande capacità e cultura.

Nella letteratura italiana e internazionale su autonomia, regionalismo e concetti affini, quali sono i classici la cui lettura lei ritiene fondamentale per chi voglia avvicinarsi allo studio del regionalismo?

Ci sono anzitutto ‘classici’ che è certamente utile studiare dal punto di vista della cultura dei sistemi federali e regionali. Possiamo dunque pensare a Gaspare Ambrosini, a Giovanni Miele degli anni Trenta, ai contributi di Costantino Mortati negli anni successivi all’entrata in vigore della Costituzione, a Massimo Severo Giannini con il ‘torsolo’ regionale.

Relativamente all’epoca dell’istituzione delle Regioni, utili sono gli scritti di Sergio Bartole, Franco Bassanini, Vincenzo Cerulli Irelli, Gian Candido De Martin, Ugo De Siervo, Giandomenico Falcon, Livio Paladin. Naturalmente anche gli studi storici sono sempre importanti e da tenere presente: da quelli, ad esempio, di Adriana Petracchi, agli studi di Francesco Ruffini.

Dal punto di vista del regionalismo contemporaneo è più difficile. La domanda induce infatti a dover effettuare una selezione tra studiosi notevoli, e nel compiere questa operazione – e di questo mi scuso – involontariamente qualcuno verrà taciuto.

Alcuni contributi innovativi sono, ad esempio, La cooperazione nello Stato unitario composto di Raffaele Bifulco e quelli di Luca Antonini, soprattutto in materia di federalismo fiscale.

Può poi essere certamente utile, soprattutto come panorama dell’evoluzione della dottrina, la conoscenza dei materiali prodotti altresì dal punto di vista manualistico. Un autore che certamente va tenuto presente, anche per la sua produzione diffusa, in certi momenti molto attenta all’aspetto federalistico, è Antonio D’Atena. Ha prodotto molto, ma occorre poi distinguere in questa produzione così corposa, anche Stelio Mangiameli.

Tra le riviste, merita certamente attenzione Le Regioni, se non altro per la sua caratteristica specializzazione e per gli interessanti contributi offerti dai componenti del Comitato scientifico e del Consiglio direttivo. Per ricostruire il dibattito italiano risulta poi indubbiamente opportuno seguire anche l’attività delle Associazioni, in particolare attraverso i loro Convegni, nonché gli studi, i contributi e le pubblicazioni relativi alla riforma del Titolo V del gruppo di Astrid (in specie di Franco Bassanini, Luciano Vandelli e Francesco Merloni) e dell’ANCI (in particolare sul federalismo fiscale) e del sito federalismi.it.

Si tratta, in sostanza, di ‘riannodare le fila’, di capire che è come una grande pianura, in parte acquitrinosa, in parte con un terreno più solido, comunque con materiali geologici diversi, per mappare la quale non è sufficiente una lettura o un filone di dottrina specifico. Se si vuole avere una chiara visione del processo è necessario seguire un’indagine di più ampio raggio, complessa e poliedrica.

A livello internazionale è difficile potersi esprimere, perché in realtà il regionalismo italiano, come tutte queste forme di Stato, ‘corre’ un po’ per conto suo. Potrebbe forse essere utile una buona conoscenza della letteratura spagnola, soprattutto in materia di Comunità autonome, e della letteratura tedesca. Per la realtà spagnola sono dunque opportuni i contributi conoscitivi offerti da Giuseppe Franco Ferrari, Tania Groppi e Giancarlo Rolla e dal gruppo dei costituzional-comparatisti e degli amministrativisti che di più hanno frequentato il mondo spagnolo. Per quella tedesca, invece, tornano utili gli scritti di Antonio D’Atena. Poi, naturalmente, ci sono gli scritti, un po’ datati, di Yve Meny e alcuni scritti di autori spagnoli che, studiando l’esperienza italiana per progettare quella spagnola, sono utili per capire le differenze di valutazione.

Dobbiamo tuttavia tenere presenti le forti differenze tra Paese e Paese; non c’è nulla di più sbagliato che studiare il diritto comparato come un diritto statico, come un diritto il cui oggetto sono le norme. Il diritto comparato, più di tutti, richiede invece una grande competenza storica e una grande conoscenza delle diversità delle comunità, poiché in ogni Paese la scelta istituzionale è una risposta ai problemi e al modo di essere di quel Paese. Non posso quindi non studiare, ad esempio, per la Spagna, la sua storia, l’unità spagnola così come ‘frammentata’ nella vicenda della guerra civile. Allo stesso modo, nello studio, ad esempio, del federalismo austriaco, non posso non farmi carico della evoluzione pre-federale, para-federale dell’Impero austro-ungarico, il quale in fondo nella propria forma imperiale aveva tuttavia una forte componente di tipo federale. O ancora, nello studiare l’esperienza tedesca, non posso non soffermarmi sulla formazione federale che l’Impero tedesco ha avuto sin dall’inizio, e di cui la Germania federale ancora oggi è il riflesso.

La storia conta dunque moltissimo quando si voglia fare del ‘buon’ diritto comparato. Tutto il diritto senza la conoscenza della storia è in realtà statico, è tecnicalità; e non vi può essere nulla di più sbagliato, specie qualora si vogliano studiare sistemi federali o regionali.

                                                                                                          a cura di Cristina Bertolino

(Università degli Studi di Torino)

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