[Artt. 8 e 25, l. n. 234/12] La partecipazione dei consigli regionali alla verifica del rispetto del principio di sussidiarietà di cui al Trattato di Lisbona

Lisbona

1. La legge 24 dicembre 2012, n. 234, recante Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea, ha recentemente introdotto nel nostro ordinamento una nuova disciplina della c.d. fase ascendente e della c.d. fase discendente nel processo di partecipazione dell’Italia all’Unione europea, andando peraltro la l. n. 234 ad abrogare la legge 4 febbraio 2005, n. 11 (la c.d. legge Buttiglione che fino ad oggi disciplinava la materia).

La legge n. 234 del 2012, da un lato, rafforza(cfr. Capo II) la partecipazione  del Parlamento alla definizione della politica europea dell’Italia ed al processo di formazione degli atti dell’Unione europea (su tali novità si veda l’ampio commento diA. Esposito, La legge 24 dicembre 2012, n. 234, sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea. Parte I – Prime riflessioni sul ruolo delle Camere, in www.federalismi.it, n. 2/2013) e ridisciplina il ruolo di coordinamento del Governo nella c.d. fase ascendente (cfr. Capo III); dall’altro, modifica gli strumenti per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea (c.d. fase discendente), in particolare introducendo (al posto della tradizionale legge comunitaria) una legge di delegazione europea ed una legge europea, aventi ciascuna una distinta funzione (cfr. Capo VI).

Tale legge introduce altresì rilevanti novità che vanno a rafforzare il ruolo delle regioni nel processo di partecipazione dell’Italia all’Unione europea. Ad esempio aumentandosi la frequenza della convocazione della sessione comunitaria (ora denominata «sessione europea») della Conferenza Stato-regioni e della Conferenza Stato-città, ora rispettivamente convocate (non più «almeno ogni sei mesi» ma) «almeno ogni quattro mesi» e (non più «almeno una volta l’anno» ma) «almeno due volte l’anno» (artt. 22-23); disciplinandosi le modalità attraverso le quali il Governo è chiamato ad assicurare un’informazione qualificata e tempestiva alle regioni e alle province autonome in relazione a progetti di atti legislativi dell’Unione europea che rientrano nelle materie di competenza delle regioni stesse (art. 24, comma 2, mediante rinvio all’art. 6, comma 4); aumentandosi i termini (da venti a trenta giorni) a disposizione delle regioni o della Conferenza Stato-regioni per la trasmissione di osservazioni, per il raggiungimento di intese e per pronunce in caso di riserva di esame in sede di Consiglio dell’Unione europea (art. 24, commi 3, 4 e 5); modificandosi le modalità di nomina dei membri italiani presso il Comitato delle regioni (art. 27).

2. In questa sede si vuole dare tuttavia conto di un peculiare istituto che vede coinvolte le regioni nella c.d. fase ascendete e che viene menzionato ex novo dalla l. n. 234 del 2012: la partecipazione delle assemblee legislative regionali e delle province autonome alla verifica del rispetto del principio di sussidiarietà di cui al Trattato di Lisbona (artt. 8 e 25).

L’art. 12 del Trattato sull’Unione europea (nella versione consolidata, come risultante dalle modifiche di cui al Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre 2009) riconosce oggi in capo ai parlamenti nazionali una serie di prerogative di natura collaborativa tali da rendere questi ultimi protagonisti a pieno titolo dei procedimenti normativi dell’Unione europea. In particolare i parlamenti nazionali contribuiscono al buon funzionamento dell’Unione «vigilando sul rispetto del principio di sussidiarietà secondo le procedure previste dal protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità» (art. 12, lett. b).

Il Protocollo n. 2 (Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità) annesso al Trattato di Lisbona dispone infatti, per quanto qui interessa, che «ciascuno dei parlamenti nazionali o ciascuna camera di uno di questi parlamenti può, entro un termine di otto settimane a decorrere dalla data di trasmissione di un progetto di atto legislativo nelle lingue ufficiali dell’Unione, inviare ai presidenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione un parere motivato che espone le ragioni per le quali ritiene che il progetto in causa non sia conforme al principio di sussidiarietà» e che «spetta a ciascun parlamento nazionale o a ciascuna camera dei parlamenti nazionali consultare all’occorrenza i parlamenti regionali con poteri legislativi».

Nel nostro ordinamento viene così riconosciuto alle assemblee legislative regionali e delle provincie autonome (cioè quei «parlamenti regionali con poteri legislativi» ai quali fa riferimento l’art. 6 del Protocollo n. 2) un ruolo consultivo nei confronti delle Camere in ordine alla verifica del rispetto del principio di sussidiarietà sui progetti di atti legislativi dell’Unione europea.

3. Le norme di attuazione delle novità introdotte con il Trattato di Lisbona riguardanti il ruolo delle Camere sono state introdotte in Italia, peraltro in via sperimentale, attraverso alcune pronunce interne degli organi parlamentari: alla Camera attraverso i Pareri della Giunta per il regolamento del 6 ottobre 2009e del 14 luglio 2010 (sul primo cfr. A. Esposito, Il trattato di Lisbona e il nuovo ruolo costituzionale dei Parlamenti nazionali: le prospettive del Parlamento italiano, in Rass. parl., 2009, p. 1162 ss.); al Senato attraverso la Lettera del Presidente del Senato del 1° dicembre 2009 (sulla quale cfr. D.A. Capuano, Il Senato e l’attuazione del trattato di Lisbona, tra controllo di sussidiarietà e dialogo politico con la Commissione europea, in www.amministrazioneincammino.it, 28 gennaio 2011). Tuttavia, prima della l. n. 234, non era stata introdotta alcuna specifica disciplina interna relativa al coinvolgimento delle assemblee legislative regionali e delle province autonome nelle procedure di raccordo con gli organismi comunitari in ordine alla verifica del rispetto del principio di sussidiarietà (sul punto, cfr. in particolare G. Rivosecchi, La riforma dei regolamenti parlamentari dopo il Trattato di Lisbona: un’occasione mancata, in www.osservatoriosullefonti.it, n. 3/2009, p. 5 ss.).

Negli ultimi tre anni la disciplina applicabile ai raccordi tra Camere ed assemblee legislative regionali e delle province autonome in materia era stata dunque ricavata dagli istituti regolamentari di portata generale (per approfondimenti cfr. A. Esposito, La legge 24 dicembre 2012, n. 234, cit., p. 42 s.). Alcune regioni, prendendo esempio da quanto per prima fece l’assemblea dell’Emilia-Romagna (sul punto cfr. C. Fasone, L’“europeizzazione dei Consigli regionali. Il caso dell’Emilia-Romagna, in Stud. parl. pol. cost., 2010, p. 186 s.), hanno infatti iniziato a trasmettere di propria iniziativa alle Camere alcuni atti di indirizzo contenenti osservazioni in merito alla verifica del principio di sussidiarietà sui progetti di atti legislativi dell’Unione europea (l’assemblea legislativa più attiva in tal senso si è mostrata, come emerge dal Rapporto sulla legislazione 2012, p. 336, quella marchigiana, sulle cui pronunce cfr., volendo, E. Albanesi-L. Califano, I rapporti di rilievo internazionale e comunitario, in Lineamenti di diritto costituzionale della Regione Marche, a cura di L. Califano-G.M. Salerno, Torino, 2012, p. 354 s.). D’altro canto, Camera e Senato non hanno mancato, in alcuni dei pareri sulla verifica del principio di sussidiarietà destinati all’Unione europea, di «fare propri» o comunque di «tenere conto dei» rilievi contenuti nei documenti di indirizzo fatti pervenire alle Camere dalle assemblee legislative regionali e delle province autonome (cfr. ad esempio le osservazioni della 14ª Commissione Politiche dell’Unione europea del Senato del 1° febbraio 2012 o il parere della XIV Commissione Politiche dell’Unione europea della Camera del 17 luglio 2012).

4. Oggi, si diceva, il coinvolgimento delle assemblee legislative regionali e delle province autonome trova finalmente menzione nella l. n. 234 del 2012. L’art. 8, comma 3, disciplinando la partecipazione delle Camere alla verifica del rispetto del principio di sussidiarietà, dispone infatti che ai fini di tale controllo, «le Camere possono consultare, secondo le modalità previste dai rispettivi Regolamenti, i consigli e le assemblee delle regioni e delle province autonome, in conformità all’articolo 6, primo paragrafo, del Protocollo n. 2, sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, allegato al Trattato sull’Unione europea e al Trattato sul funzionamento dell’Unione europea». L’art. 25 dispone a sua volta che «ai fini della verifica del rispetto del principio di sussidiarietà di cui all’articolo 8, le assemblee e i consigli regionali e delle province autonome di Trento e di Bolzano possono far pervenire alle Camere le loro osservazioni in tempo utile per l’esame parlamentare dandone contestuale comunicazione alla Conferenza dei presidenti delle assemblee legislative delle regioni e delle province autonome». La versione di quest’ultimo articolo, dove si prevede una trasmissione diretta alle Camere da parte delle assemblee legislative regionali e delle province autonome, appare peraltro nettamente preferibile rispetto a quella contenuta nel disegno di legge approvato in prima lettura dalla Camera (A.S. 2646, trasmesso dalla Camera al Senato), nel quale si disponeva la trasmissione delle osservazioni alle Camere per il tramite della Conferenza Stato-regioni.

Come è stato notato, l’art. 8, comma 3, potrebbe a questo punto costituire il presupposto per avviare una riflessione in merito all’introduzione nei Regolamenti di ciascuna Camera di norme specifiche per la consultazione delle assemblee legislative regionali e delle province autonome in ordine alla verifica del principio di sussidiarietà e, più in generale, in relazione all’esame dei progetti di atti dell’Unione: andandosi in particolare a disciplinare le modalità per l’assegnazione e la trattazione dei documenti di indirizzo delle assemblee regionali e delle province autonome nonché le forme ed i termini per la consultazione delle assemblee stesse (cfr. A. Esposito, La legge 24 dicembre 2012, n. 234, cit., p. 43).

Enrico Albanesi

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