[Rapporto CiVIT 2012 sulla trasparenza negli enti pubblici nazionali] Quella della trasparenza? Strada lunga e tortuosa

Palazzo di vetroL’art. 4 della legge n. 15 del 2009, stabilisce che “le amministrazioni pubbliche adottano ogni iniziativa utile a promuovere la massima trasparenza nella propria organizzazione e nella propria attività”; l’art. 11 del d. lgs. n. 150/2009 precisa che “la trasparenza è intesa come accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento ed imparzialità”.

L’art. 13 del d. lgs. n. 150 attribuisce alla CiVIT (Commissione indipendente per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle amministrazioni pubbliche) il compito, tra gli altri, di assicurare e promuovere la trasparenza con l’istituzione di un’apposita Sezione per l’integrità nelle amministrazioni pubbliche e affida alla Commissione funzioni di vigilanza sul rispetto degli obblighi in materia di trasparenza da parte di ciascuna amministrazione.

Il Rapporto CiVIT 2012 sulla trasparenza negli enti pubblici nazionali indica la situazione del sistema trasparenza negli enti pubblici nazionali, è stato elaborato sulla base della rilevazione svolta dagli Organismi Indipendenti di Valutazione e, oltre ad offrire una panoramica dello stato della trasparenza negli enti pubblici, segnala i principali problemi applicativi (inadempimento degli obblighi di pubblicazione, modalità di pubblicazione ecc.).

Essendo la categoria degli enti pubblici estremamente differenziata, il Rapporto ha considerato solo gli enti pubblici nazionali, individuando alcuni grandi gruppi di enti, considerati unitariamente in quanto aventi funzioni e caratteristiche simili: gli enti di ricerca, gli enti previdenziali e gli enti parco (oltre che un gruppo residuale di enti non rientranti in questi tre).

Per ciascun ente all’interno del gruppo vengono indicati:

a) il livello di compliance, commisurato al numero di obblighi di informazione adempiuti (espresso in percentuale rispetto al totale degli obblighi presi in considerazione);

b) un valore relativo a due requisiti di qualità delle informazioni (completezza e aggiornamento), espresso in percentuale rispetto agli obblighi adempiuti (e non rispetto al totale degli obblighi considerati).

Il rapporto segnala che “il processo di adeguamento al principio della trasparenza è iniziato e, in alcuni enti, è a buon punto, ma è ancora necessario molto lavoro sia per assicurare il rispetto delle norme in materia di trasparenza, sia per garantire un buon livello qualitativo delle informazioni offerte al pubblico” e che “occorre lavorare sia sull’adempimento degli obblighi, perché i siti istituzionali degli enti contengano le informazioni richieste dalla legge, sia sulla qualità delle informazioni messe a disposizione”.

Per ciascun ente vengono indicati dati più analitici, perché distinti per quattro grandi categorie di dati: documenti relativi all’attuazione del d. lgs. n. 150/2009; organizzazione e procedimenti; personale ed incarichi; gestione economico-finanziaria dei servizi (quest’ultima includente la contabilizzazione dei costi dei servizi erogati, dati sui contratti integrativi stipulati, dati concernenti consorzi, enti e società di cui le amministrazioni fanno parte, dati sull’esternalizzazione di servizi e attività, piano degli indicatori e risultati attesi di bilancio, buone prassi in ordine ai tempi  per l’adozione dei provvedimenti e per l’erogazione dei servizi al pubblico, istituzione di albi dei beneficiari di provvidenze di natura economica).

I dati emergenti dal rapporto non sono particolarmente confortanti.

In relazione ai documenti: per gli enti di ricerca, “nessun ente arriva ad un livello pienamente soddisfacente e qualche ente sembra aver trascurato tali obblighi di pubblicazione”; per gli enti previdenziali, la maggior parte dei documenti è stata pubblicata da tutti gli enti; per gli enti parco, “il valore relativo ai documenti di attuazione del decreto legislativo n. 150 del 2009 è quasi sempre buono”.

In relazione ad  organizzazione e procedimenti: per gli enti di ricerca, “non mancano esperienze positive ma la media dei valori di completezza ed aggiornamento è spesso al di sotto, anche notevolmente, del cinquanta per cento. Ciò vuol dire che in molti enti (anche grandi) la maggior parte delle informazioni sull’organizzazione, sulle competenze e sulle attività degli uffici non è completa o aggiornata. Ciò può dipendere da un’inadeguata ricognizione iniziale o dal mancato aggiornamento a seguito di modifiche normative o organizzative”; “meno omogenea” la situazione per gli enti previdenziali; per gli enti parco, “oscilla tra valori decisamente incoraggianti e l’assenza totale di adempimento agli obblighi di legge”. Questo deficit di informazioni è quello che maggiormente interessa gli utenti, destinatari ultimi di informazioni inesatte, imprecise e inutili. L’inottemperanza di questi obblighi informativi vanifica ogni effetto utile che, al contrario, la normativa si sarebbe prefissata.

In relazione a personale ed incarichi: per gli enti di ricerca, “le amministrazioni sono spesso indotte a pubblicare tali informazioni anche per non incorrere nelle forme di responsabilità o nei divieti di pagamento a volte previsti da norme specifiche. Ma si tratta spesso di dati di cattiva qualità o poco attendibili, come mostrato dai valori relativi alla completezza e all’aggiornamento. Anche qui, a fronte di qualche buona esperienza, vi sono spesso valori insoddisfacenti, soprattutto sotto i profili della completezza e dell’aggiornamento”; “migliori, in quanto sempre superiori al cinquanta per cento, i dati relativi a personale e incarichi” per gli enti previdenziali; per gli enti parco il valore relativo è “mediamente buono, con qualche eccezione”.

In relazione ai dati concernenti la gestione economico-finanziaria, funzionale al controllo sociale dell’azione pubblica, nelle sue dimensioni di efficienza, efficacia ed economicità: al pari dei ministeri (la commissione aveva in precedenza pubblicato il Rapporto sulla trasparenza nei ministeri, agosto 2012) anche per gli enti di ricerca i dati “sono decisamente carenti”; “con poche eccezioni, le informazioni sono spesso carenti e quasi sempre incomplete o non aggiornate”; gli enti previdenziali “mostrano una certa difficoltà”; per gli enti parco la pubblicazione è “insoddisfacente, quasi sempre inferiore al cinquanta per cento”.

Secondo il Rapporto , “nel complesso, si può dire che nell’amministrazione vi sono aree di trasparenza e aree di opacità e che, comunque, non si è ancora affermato il valore della trasparenza come strumento per favorire il controllo sociale e diffuso sull’operato della pubblica amministrazione, sull’impiego delle risorse pubbliche e sulle attività realizzate”.

Effettivamente, sia il totale o parziale inadempimento degli obblighi di comunicazione, sia la qualità di dati non soddisfacente, sia le difficoltà di consultazione o di reperibilità dei dati indicano la parvenza di un avviato processo di attuazione delle norme sulla trasparenza, che incontra non poche difficoltà e resistenze.

Come utenti, come cittadini, come consumatori, come destinatari del corretto esercizio del potere, possiamo pretendere la trasparenza? O limitarci a subire alluvioni di modifiche legislative che molto spesso aumentano soltanto il divario tra l’essere e il dover essere?

Il principio di trasparenza, come oggi codificato, ultroneo rispetto ai principi di accesso e pubblicità, rende l’azione amministrativa visibile e comprensibile, ed in questa direzione sarebbe auspicabile che le amministrazioni la realizzassero in concreto: la trasparenza, nel consentire un controllo diffuso, potrebbe essere utilizzata quale rimedio alternativo ai controlli di legittimità e quale strumento per rafforzare la democrazia, nella direzione di una necessaria democrazia partecipativa[1].

“Non si trascuri a tal fine il fatto che un’amministrazione sottoposta a controllo diffuso e, perciò, indotta o costretta a comportamenti legittimi e volti al buon andamento diventa un’amministrazione utile allo sviluppo sociale ed economico, con la conseguenza di limitare i tentativi ricorrenti di privatizzare e/o sopprimere enti amministrativi perchè inefficienti; insomma, una buona amministrazione giova ai cittadini, ma alla stessa amministrazione, non più percepita come un peso allo sviluppo, ma come uno strumento di progresso civile”[2].

Non ci resta che attendere il successivo Rapporto.


[1]S. Cassese, La partecipazione dei privati alle decisioni pubbliche. Saggio di diritto comparato, in Riv. trim. dir. pubbl. 2007, pp. 13 ss.; U. Allegretti, L’amministrazione dall’attuazione costituzionale alla democrazia partecipativa, Milano 2009.

[2]F. Manganaro, L’evoluzione del principio di trasparenza amministrativa, in Studi in memoria di Roberto Marrama, in corso di pubblicazione.

Rossana Caridà

Foto | Flickr.it

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