Il regionalismo visto da Gianluca Gardini

Prof. GardiniNell’ambito del ciclo d’incontri con autorevoli giuristi sul tema del regionalismo, pubblichiamo, questa settimana, un’intervista a Gianluca Gardini, professore ordinario di Diritto amministrativo presso il Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli studi di Ferrara.

Professore, a suo giudizio si può sostenere che la cultura dell’autonomia, in particolare dell’autonomia regionale, si sia veramente affermata tra gli studiosi e tra gli attori della politica e si sia diffusa nell’opinione pubblica?

È una domanda difficile, che richiede una risposta articolata e differenziata.

Se si parla dei protagonisti della politica, lo sviluppo delle autonomie territoriali è stato spesso utilizzato come argomento di facciata, utile alla ricerca di consenso popolare e di alleanze politiche, ma in assenza di reale convinzione e consapevolezza. Il federalismo, l’autonomia regionale sono stati usati come slogan, ma è mancata una vera progettualità, un disegno consapevole in proposito. Basti pensare alla vicenda del federalismo fiscale, senz’altro ostacolato dall’aggravarsi della crisi economica, ma prima ancora reso debole dalle incertezze e dalle incongruenze della stessa legge delega. O, ancora, si pensi ai continui e rapsodici cambi di rotta in tema di riassetto dell’amministrazione locale, da ultimo delle province.

Nell’ultimo anno si è assistito ad un’ulteriore, forte compressione dell’autonomia territoriale, accompagnata da una spinta verso l’uniformità dei modelli politici regionali, da un netto riaccentramento dei poteri decisionali e, soprattutto, di spesa. La politica, in blocco, sembra intenzionata a rivedere la forma di Stato regionalista e, prima ancora,  ad abbandonare il “mito” federalista, sbandierato come vessillo da quasi tutti i partiti, a destra e a sinistra, in quest’ultimo decennio.

Il ministro Giarda imputa alla riforma del 2001 una parte rilevante della responsabilità dell’attuale crisi economico-fiscale. Il Presidente Fini chiede di liquidare la “retorica federalista” e di rivedere il Titolo V della Costituzione. L’on. Bersani ammette che il Titolo V fu un errore, perché concedere alle Regioni un’autonomia sconfinata ha prodotto risultati esiziali. La Corte costituzionale giustifica deroghe al riparto di competenze ex 117 Cost. in ragione dell’emergenza economica.

Gli stessi Presidenti delle Regioni sono caduti nel tranello dell’antipolitica. Un documento della Conferenza delle Regioni del 27 settembre 2012 ha richiesto al Governo «di stabilire in via definitiva, attraverso un decreto‐legge che garantisca un percorso veloce e uniforme, nuovi parametri per Regione relativi a tutti i costi della politica, che prendano le mosse dall’adozione di criteri standard al fine di promuovere l’omogeneizzazione delle diverse situazioni regionali». Il Governo, dal canto suo, ha ben sfruttato una congiuntura favorevole per riappropriarsi dei poteri ceduti alle autonomie e liberarsi delle pastoie parlamentari nell’attività di policy making.

Tutto ciò ha inevitabilmente influito sull’orientamento dell’opinione pubblica rispetto ai temi dell’autonomia. In questo particolare momento storico, segnato da una profonda crisi economico-finanziaria, prevale la sfiducia verso le istituzioni, in particolare quelle territoriali. Agli occhi dell’opinione pubblica, le regioni costano troppo e non assicurano alcun miglioramento nei servizi erogati ai cittadini. Le regioni sono enti di amministrazione pachidermici che si sovrappongono ai comuni e vanno ridimensionati, se non addirittura cancellati, per evitare gli sprechi e gli eccessi burocratici. L’antipolitica ha portato con sé una ventata di anti-regionalismo, insomma.

Se si parla invece della dottrina giuridica, direi che la cultura delle autonomie è senz’altro più radicata e stabile, o comunque meno legata alle contingenze. Certo, anche tra gli studiosi di diritto pubblico si registrano atteggiamenti e opinioni molto variegate circa il ruolo che, all’interno di un modello unitario disegnato dalla nostra Carta costituzionale, devono svolgere rispettivamente il centro e i territori. Vi è chi, da sempre, propende per un federalismo maturo, ben temperato, che prenda a modello le esperienze europee più avanzate; e chi invece concepisce il ruolo delle autonomie territoriali soprattutto in un’ottica di decentramento dei servizi e delle funzioni, di avvicinamento dell’amministrazione al cittadino, di maggiore efficienza burocratica.

Senza dubbio la riforma del Titolo V Cost. ha inteso puntare su un modello regionale forte, valorizzandone il ruolo politico e di indirizzo. Purtroppo le Regioni hanno interpretato male il proprio ruolo e, anziché farsi guida dell’amministrazione locale, hanno preferito assumere in prima persona la gestione delle funzioni amministrative localizzabili. Ne è derivata una proliferazione incontrollata di enti regionali strumentali, di varia natura e denominazione, che vanno dalle società ai consorzi, dalle associazioni intercomunali alle fondazioni, e risultano accomunati da un’unica finalità istituzionale: gestire servizi pubblici o comunque funzioni di interesse per il territorio regionale. Nel volgere di qualche decennio le Regioni sono divenute centri privilegiati per l’esercizio del potere amministrativo, esecutivo, economico, e, inevitabilmente, hanno finito per catalizzare gli interessi predatori dell’intero mondo politico ed economico.

Non bisogna però perdere di vista che le Regioni, in questi quarant’anni, hanno contribuito in modo insostituibile alla formazione dell’identità dei territori, a dare voce alle comunità e agli interessi in essi radicati. Le regioni rappresentano un livello di governo insostituibile nel modello disegnato dall’Unione europea, soprattutto in un contesto economico globalizzato come quello attuale, dove la competizione non si svolge non solo tra le imprese ma anche tra i territori. Per questo non condivido la posizione di quegli studiosi che, sulla scia degli eventi, hanno individuato nelle regioni l’origine di tutti i problemi economici che affliggono il nostro Paese, sino a proporne la soppressione o quantomeno il drastico ridimensionamento. Mi paiono soluzioni altrettanto demagogiche quanto quelle, di segno opposto, che propongono la “secessione” delle aree più ricche del paese come panacea per i problemi economici attuali.

2. Che consigli darebbe, quanto ai temi da approfondire e al metodo da adottare, a chi, oggi, volesse avvicinarsi allo studio del regionalismo in Italia, della sua teoria e delle sue applicazioni?

Il primo consiglio che mi sento di dare ai giovani studiosi che si avvicinano a questo tema è quello di non concentrarsi troppo sul dato normativo contingente, spesso condizionato da esigenze politiche o contabili del legislatore, ma di avere una visione più ampia, cercando di tenere insieme il dato storico, culturale, e l’evoluzione dell’assetto istituzionale, al fine di cogliere la traiettoria dell’ente regionale all’interno del nostro sistema.

C’è inoltre da considerare che il termine “Regioni” non è più riferibile ad un categoria omogenea di enti, ma che esistono tanti modelli di amministrazione regionale, diversi tra loro, che varrebbe la pena analizzare e confrontare. Su questo versante c’è ancora molto da indagare: la tendenza, ancora oggi, è quella di assimilare tutte le regioni all’interno di una valutazione unica, indistinta. Si pensi, invece, alla profonda differenza esistente tra le Regioni “commissariate”, ai fini dell’attuazione dei cd. piani di rientro dalla spesa sanitaria, e le Regioni virtuose, che hanno meglio amministrato le risorse a propria disposizione.

Non a caso, in questi ultimi tempi, sta emergendo un filone di studi monografici dedicati alle singole regioni, vengono pubblicate indagini volte ad evidenziare la differenziazione nelle regole e nelle politiche regionali (v., da ultimo, lo studio Astrid a cura di Vandelli e Bassanini), e nascono siti web come questo, che dedicano ampio spazio alle iniziative delle singole regioni.

La differenziazione è la moderna chiave di lettura da impiegare, oggi,  in uno studio sulle Regioni e sul regionalismo.

3. Nella letteratura italiana e internazionale su autonomia, regionalismo e concetti affini, quali sono i classici la cui lettura lei ritiene fondamentale per chi voglia avvicinarsi allo studio del regionalismo?

Mi sembra difficile aggiungere qualcosa, su questo punto, rispetto a quanto già detto dai colleghi nelle interviste qui pubblicate.

Mi limito a ricordare alcuni studi sul federalismo, preliminari ad uno studio consapevole del regionalismo, quali quelli di Friedrich, Elazar, J. Loughlin; tra le opere di autori italiani, ricordo invece i lavori ormai classici di Ambrosini, divenuti un riferimento essenziale per la definizione della forma di governo regionale, e quelli più recenti di Levi, Bognetti, De Vergottini, Caravita, Groppi, sul pensiero e l’esperienza federalista.

Sul tema specifico del regionalismo, e limitandomi ai soli autori italiani, personalmente ho maturato  molte idee e opinioni in argomento grazie alla lettura di alcuni lavori fondamentali come “L’avvento della regione in Italia”, di Rotelli, il Diritto regionale di Paladin, gli studi sul disegno dell’amministrazione italiana di Benvenuti, quelli di Giannini sul decentramento.

Più recentemente, gli studi su regioni e autonomie territoriali svolti da Amato, Bassanini, Martines, Barbera, Bartole, Caretti, Ruggeri, Spagna Musso, Falcon, Bin, D’Atena, Vandelli, Cammelli, hanno rappresentato altrettanti punti di riferimento per coloro che, in questi anni, hanno approfondito questi temi. Credo sia inevitabile partire di qui per avvicinarsi allo studio delle regioni e del regionalismo in una prospettiva che vuol essere, ad un tempo, storica e moderna.

A cura di Anna Trojsi

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