[Corte cost. n. 276/2012] La “lite pendente” e le cause di incompatibilità alle cariche locali

Roma, Palazzo della Consulta 4

1. Con l’ordinanza n. 276/2012 la Corte costituzionale si è pronunciata nel senso della manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 63, comma 1, n. 4, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 sollevata, in relazione agli artt. 3, 51 e 24 Cost., nella parte in cui non prevedeva le cause di opposizione ex l. n. 681/1989 dal novero di quelle che non determinano la decadenza ovvero l’incompatibilità alla carica di sindaco, presidente della Provincia, consigliere comunale, provinciale o circoscrizionale.

Il caso portato all’attenzione del giudice costituzionale ha preso le mosse da un giudizio promosso da un elettore che chiedeva, da un lato, l’accertamento della sopravvenuta incompatibilità alla carica del sindaco di Azzano Decimo e, dall’altro lato e conseguentemente, la dichiarazione di decadenza dal mandato, in considerazione del fatto che il sindaco medesimo aveva proposto opposizione a una multa irrogatagli ai sensi della l. n. 689/1981 davanti al Giudice di Pace di Pordenone, così incorrendo in una delle ipotesi di incompatibilità enumerate all’art. n. 63, comma 1, del d.lgs. n. 267/2000, e cioè quella della “lite pendente” con il Comune o la Provincia.

Il giudice, tuttavia, decideva di sospendere il giudizio e di promuovere la sopra richiamata questione di legittimità costituzionale davanti al Giudice delle leggi, ritenendo che la legislazione in materia di incompatibilità degli amministratori locali inerente la “lite pendente” avesse, nel tempo, circoscritto di molto l’ambito di applicazione, escludendo dall’istituto diverse fattispecie (quali la lite per fatto connesso con l’esercizio del mandato, in materia tributaria o promossa nell’esercizio dell’azione popolare; la semplice costituzione di parte civile nel processo penale; la lite promossa in esito a sentenza di condanna, o ad essa conseguente, in mancanza di affermazione di responsabilità con sentenza passata in giudicato) e che, del resto, pur essendo il giudizio di opposizione a un’ordinanza-ingiunzione da annoverarsi tra i procedimenti di cognizione ordinaria (come chiarito dalla stessa Corte di cassazione nella sentenza 24 febbraio 2006, n. 4252), esso presentava alcuni profili di omogeneità con le cause in materia tributaria, che erano invece fra le fattispecie escluse. Sempre ad avviso del giudice a quo, infatti, in entrambe le circostanze si era alla presenza di un titolo, a fondamento di una pretesa patrimoniale, dell’Ente pubblico, a fronte del quale il cittadino non poteva che proporre l’annullamento o la riforma ed in relazione al quale, per converso, l’Ente non avrebbe potuto assumere un atteggiamento processuale “affievolito” né provvedere a “rinunce”, trattandosi di somme derivanti da un’obbligazione di diritto pubblico.

Sempre a parere del giudice rimettente, in ragione dell’eccezionalità che dovrebbe caratterizzare ogni limitazione al diritto di elettorato passivo sancito dall’art. 51 Cost., ma anche per la ratio sottesa all’istituto dell’incompatibilità – e cioè l’impedire l’insorgere di un conflitto di interessi (potenziale o attuale) tra l’eletto e il suo ufficio –, appariva, dunque, irragionevole riservare un diverso trattamento alla fattispecie de qua rispetto a quello previsto per il contenzioso tributario. E, per diverso profilo, il medesimo giudice riteneva che la norma impugnata fosse altresì in contrasto con il pieno diritto alla tutela giurisdizionale di cui all’art. 24 Cost., dal momento che appariva parimenti irragionevole che, diversamente da quanto accadeva per la lite tributaria, l’eletto, nell’adempimento a quello che era un “munus” e non un diritto, dovesse operare un bilanciamento tra la permanenza alla carica pubblica (e, con essa, la responsabilità nei confronti dei propri elettori in caso di dimissioni e, dunque, il principio della rappresentatività democratica) e il diritto di opporsi all’ordinanza ingiunzione.

2. La Corte costituzionale, pur sottolineando che l’art. 51 Cost. svolge “il ruolo di garanzia generale di un diritto politico fondamentale, riconosciuto ad ogni cittadino con i caratteri dell’inviolabilità e dell’uguaglianza (ex artt. 2 e 3 della Costituzione); e che, pertanto, le restrizioni del contenuto di tale diritto sono ammissibili in presenza di situazioni peculiari ed in ogni caso per motivi adeguati e ragionevoli, finalizzati alla tutela di un interesse generale, che presuppone un bilanciamento che deve operare tra il diritto individuale di elettorato passivo e la tutela delle cariche pubbliche, cui possono accedere e permanere solo coloro che sono in possesso delle condizioni che tali cariche, per loro natura, appunto richiedono”, ha, tuttavia, accolto in toto le eccezioni formulate dalla difesa del Presidente del Consiglio, ritenendo che la fattispecie per cui era causa non potesse ritenersi omogenea rispetto a quella portata a tertium comparationis, e cioè la più volte richiamata lite tributaria. La natura “speciale”, “a materia vincolata” della giurisdizione tributaria determinava, infatti, una eterogeneità rispetto alla natura di giudizio civile a cognizione ordinaria attribuita alla opposizione ex lege n. 689 del 1981, determinandone, di conseguenza, l’incomparabilità delle situazioni poste a raffronto.

Da ultimo, la Corte, in relazione alla prospettata violazione dell’art. 24 Cost. (preso in combinato disposto con l’art. 3 Cost.), ha ritenuto che la stessa previsione dell’incompatibilità per causa pendente rappresentasse il risultato di un bilanciamento di valori aventi uguale rilievo costituzionale, e cioè quello di impedire che potessero concorrere “all’esercizio delle funzioni comunali soggetti portatori di interessi confliggenti con quelli del Comune” o i quali comunque si trovassero in condizioni che ne potessero compromettere l’imparzialità. , ancor di più, ha osservato che l’amministratore aveva comunque a disposizione gli strumenti, garantiti dall’art. 69, commi 2-4, del d.lgs. n. 267/2000, per eliminare la causa di incompatibilità, “mediante una scelta personale che, lungi dall’essere normativamente coartata, consente al medesimo interessato – che si trova in un contesto di inconciliabilità tra la permanenza nella carica e la prosecuzione della lite – di essere arbitro di se stesso e di preservare il valore costituzionale che egli ritiene prevalente come cittadino e come eletto a cariche pubbliche”.

3. Le conclusioni a cui è pervenuto il Giudice delle leggi in questa decisione sembrano condivisibili e, in qualche modo, scontate, se solo si tiene conto del fatto che, come ricordato dallo stesso giudice a quo, già in una precedente e del tutto analoga occasione (Corte cost., sent. n. 160/1997) la Consulta medesima aveva rigettato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, n. 4, della l. n. 154 del 1981 (previsione che, per l’appunto è stata abrogata e trasposta, per quel che riguarda le cariche politiche locali, nella disposizione oggetto dell’odierna impugnazione), sollevata nella parte in cui includeva, tra le fattispecie di litispendenza che erano fonte di incompatibilità, le cause di lavoro, ritenendo allo stesso modo che la fattispecie fosse eterogenea rispetto alla lite tributaria, che anche in quella occasione era stata portata a confronto.

Quel che però vale la pena di sottolineare è il percorso che la previsione normativa in discussione ha compiuto nel tempo. Come è noto, infatti, in origine (cfr. l’art. 15 del d.P.R. 5 aprile 1951, n. 203, recante «Testo unico delle leggi per la composizione e l’elezione degli organi delle amministrazioni comunali»), la “lite pendente” era considerata una causa di ineleggibilità e, solo con l’appena ricordato art. 3, comma 1, n. 4, della l. n. 154/1981 – che peraltro riguardava sia le cariche locali, sia le cariche regionali – è divenuta una causa di incompatibilità e, dopo essere stata da ultimo inserita nell’art 63, comma 1, n. 4, del d.lgs. n. 267/2000, è stata poi ulteriormente modificata dall’art. 3-ter del d.l. 22 febbraio 2002, n. 13 (recante «Disposizioni urgenti per assicurare la funzionalità degli enti locali», conv., con modif., nella l. 24 aprile 2002, n. 75). Più precisamente, quando ancora si trattava di una causa di ineleggibilità, era genericamente previsto che non fossero eleggibili coloro che avessero una lite pendente con il Comune mentre, con la l. n. 154/1981, si è per la prima volta prevista l’esclusione della lite tributaria dalle cause di incompatibilità e, con il d.l. n. 13/2002, sono state ulteriormente escluse dall’ambito delle cause di incompatibilità altre fattispecie.

In qualche modo in controtendenza parrebbe invece andare la l. 2 luglio 2004, n. 165 che, come noto, dando svolgimento all’art. 122, comma 1, Cost., ha dettato i principi fondamentali, tra gli altri, in materia di ineleggibilità e incompatibilità dei consiglieri e dei membri delle giunte regionali.

Se è vero, infatti, che la già citata l. n. 154/1981 (restava anche dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 267/2000 e) resta in vigore per questa particolare categoria di soggetti fino a quando le leggi regionali non disporranno in ordine alla disciplina di dettaglio (in questo senso cfr. Corte cost., ordd. nn. 383 del 2002, 223 e 270 del 2003, nonché Corte di Cassazione, sent. 25 luglio 2006, n. 16898), tra i principi fondamentali della l. n. 165/2004 non si legge più quale causa di esclusione dall’incompatibilità per lite pendente “la materia tributaria”. Si dispone, anzi precisamente, che il legislatore regionale debba osservare il criterio dell’incompatibilità qualora il soggetto sia, sembrerebbe sempre e comunque, parte attiva della lite. Il carattere “assoluto” della previsione potrebbe, infatti, dedursi in virtù dell’argomento a contrario, in quanto il secondo criterio direttivo prevede che qualora il soggetto non sia parte attiva della lite, l’incompatibilità debba essere prevista “esclusivamente” nel caso in cui la lite medesima sia conseguente o sia promossa a seguito di giudizio definito con sentenza passata in giudicato (in questo allineandosi pure all’art. 63, comma 1, n. 4, del d.lgs. n. 267/2000).

Forse la differenziazione tra le cariche locali e quelle regionali potrebbe essere giustificata, come del resto sostenuto dalla stessa Corte costituzionale (in tal senso cfr. Corte cost. ord. n. 223/2003), sia in ragione del fatto che le seconde, diversamente dalle prime, sono caratterizzate dall’esercizio di poteri legislativi, sia perché le leggi costituzionali di riforma del Titolo V da una parte, e il TUEL e la l. n. 75 del 2002, di conversione del d.l. n. 13 del 2002 dall’altra, hanno distinto maggiormente che in passato le funzioni e lo status delle diverse categorie dei componenti dei Consigli degli enti regionali e locali, ripartendo inoltre in modo differenziato la stessa titolarità della disciplina legislativa relativa alle rispettive cause di incompatibilità.

È vero però che il problema è comunque “spostato” sul livello regionale o, per meglio dire, tra le regioni ordinarie che hanno dato svolgimento alla l. n. 165/2004 e quelle che, invece, hanno preferito conservare la disciplina prevista per la l. n. 154/1981. E ciò non può non destare qualche perplessità se si osserva come proprio per l’«esigenza indefettibile di uniformità imposta dagli artt. 3 e 51 Cost.» e, in particolare, per «il limite del rispetto del principio di eguaglianza specificamente sancito in materia dall’art. 51 Cost., che svolge il ruolo di garanzia generale di un diritto politico fondamentale, riconosciuto ad ogni cittadino con i caratteri dell’inviolabilità ex art. 2 Cost.», la stessa Corte costituzionale ha in qualche modo appiattito l’autonomia delle regioni a statuto speciale – a cui, proprio su questa materia, è stata affidata una competenza legislativa primaria –, con il ritenere che anch’esse debbano rispettare i principi fondamentali imposti ai legislatori delle regioni ordinarie dalla l. n. 165/2004 (in tal senso, cfr., ex multis, Corte cost., sentt. nn. 67/2012, 143/2010, 25/2008, 288/2007 e 539/1990).

Francesca Bailo

Foto | Flickr.it

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