[Corte cost. n. 2/2013] profili di illegittimità costituzionale della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 12/2011 sull’integrazione delle cittadine e dei cittadini stranieri

roma-palazzo-della-consultaCon la sent. n. 2/2013 la Corte costituzionale si è pronunciata sul ricorso statale n. 10/2012, promosso in merito ad una pluralità di disposizioni della legge della Provincia autonoma di Bolzano 28 ottobre 2011, n. 12, recante “Integrazione delle cittadine e dei cittadini stranieri”.

Dal ricorrente viene in primo luogo censurato il disposto dell’art. 6, comma 3, lettera c) della citata legge provinciale, che prevede la presenza, all’interno della «Consulta provinciale per l’immigrazione», istituita dall’art. 1 della medesima legge, di un rappresentante unico della questura di Bolzano e del Commissariato del Governo per la Provincia di Bolzano, nonché il disposto del successivo comma 6, nella parte in cui prevede la possibilità che un delegato sostituisca il suddetto rappresentante.

In particolare, poiché tale normativa attribuisce unilateralmente funzioni obbligatorie ad organi statali, violerebbe l’art. 117, comma 2, lettera g), Cost., che attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato la legislazione in materia di «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali», nonché l’art. 8, comma 1, numero 1), del d.p.r. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), che circoscrive la potestà legislativa della provincia in tema di organizzazione amministrativa al solo «ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto».

La Corte costituzionale ha ritenuto la questione fondata in relazione all’art. 117, comma 2, lettera g), Cost., annullando il riferimento alla lettera «c)», poiché la normativa regionale introduce, in modo imperativo ed unilaterale, nuove e specifiche funzioni a carico di organi o amministrazioni dello Stato, con ciò violando la disposizione costituzionale richiamata, senza che abbiano fondamento le difese prospettate dalla Provincia autonoma, secondo le quali la complessità dei problemi affrontati dalla Consulta rende indispensabile meccanismi di confronto tra organi statali e provinciali, ed oltretutto la presenza dei rappresentanti statali non si configurerebbe come obbligatoria, non essendo previste conseguenze sanzionatorie in caso di loro mancanza. Come rileva, infatti, la Corte, anche in base alla propria precedente giurisprudenza, le pur auspicabili forme di coordinamento non trovano «il loro fondamento o il loro presupposto in leggi statali che le prevedano o le consentano, o in accordi tra gli enti interessati», come invece sarebbe necessario (sentenze n. 30 del 2006 e n. 134 del 2004), mentre la mancanza di conseguenze sanzionatorie riguarda soltanto «un profilo di mero fatto, il quale non incide sul nuovo compito comunque demandato agli uffici coinvolti (designazione di un rappresentante cui riservare quelle determinate funzioni) e sulle funzioni attribuite al rappresentante, che evidentemente prescindono dal relativo concreto esercizio» (sentenza n. 30 del 2006).

Ulteriori profili di illegittimità vengono prospettati dal ricorrente in relazione all’art. 10, comma 2, che, per l’accesso di cittadini extracomunitari alle prestazioni assistenziali aventi «natura economica», richiede «un periodo minimo di cinque anni di ininterrotta residenza e dimora stabile in provincia di Bolzano», nonché all’ultima parte dell’art. 1, comma 3, lettera g), secondo periodo – a cui si correla il citato comma 2 dell’art. 10 – nella quale è in via generale previsto che l’accesso degli stranieri in questione alle prestazioni eccedenti quelle essenziali possa «essere condizionato alla residenza, alla dimora stabile e alla relativa durata». A parere del Governo, la previsione di una durata minima della residenza e della dimora stabile per un periodo di cinque anni integrerebbe la violazione dei principi di ragionevolezza e di eguaglianza di cui all’art. 3 Cost., poiché tale regola sarebbe contraddittoria rispetto a quanto previsto dal primo comma dello stesso art. 10, che stabilisce il criterio dell’uguaglianza degli interventi a parità di bisogno per l’erogazione delle prestazioni sociali agli stranieri residenti o dimoranti stabilmente nella provincia, e finirebbe col creare disparità di trattamento ingiustificate poiché non si tratterebbe in alcun modo di un requisito collegabile allo stato di bisogno. Viene altresì denunciata la violazione dell’art. 117, comma 2, lettera m), Cost., poiché il requisito della durata minima della residenza contribuirebbe a definire il livello essenziale delle prestazioni sociali, e degli artt. 16 e 120 Cost., in quanto si tratterebbe di un requisito idoneo ad integrare una «barriera all’ingresso» nel territorio provinciale per gli stranieri residenti in parti diverse del territorio nazionale e ivi fruenti di servizi di assistenza. Le medesime disposizioni sarebbero altresì lesive degli artt. 8, numero 25) e 4 dello statuto, giacché contrasterebbero con i principi fondamentali dell’assistenza pubblica previsti dall’art. 41 del d.lgs. n. 286/1998 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) e dall’art. 80, comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2001), che prevedono l’equiparazione dei cittadini italiani agli stranieri titolari della carta di soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore a un anno ai fini della fruizione delle provvidenze, anche economiche, di assistenza sociale. La Corte accoglie la questione prospettata in relazione all’art. 3, considerando assorbiti gli ulteriori motivi di censura. Rileva, infatti, come nella sua giurisprudenza sia già stato sottolineato che il requisito della residenza o della dimora stabile possa costituire «un criterio non irragionevole» per l’accesso ad una provvidenza regionale o provinciale (sentenza n. 432 del 2005), ma esso non è più tale laddove venga richiesta la sua durata per un predeterminato e significativo periodo minimo di tempo, nella specie quinquennale. Un tale criterio introduce, pertanto, un’arbitraria discriminazione, non potendosi presumere che lo stato di bisogno degli stranieri immigrati nella Provincia da meno di cinque anni, ma ivi stabilmente residenti o dimoranti, possa essere minore rispetto a quello di chi vi risiede da un tempo più lungo e non sussistendo alcun ragionevole collegamento tra la durata della residenza e le situazioni di bisogno o di disagio, relative alla persona in quanto tale e integranti i soli presupposti di fruibilità delle provvidenze in questione (sent. n. 40 del 2011). E anche l’obiezione della difesa provinciale, secondo la quale l’introduzione di un tale criterio – per prestazioni sociali di natura economica eccedenti l’essenziale – è resa necessaria per far fronte all’esigenza di risparmio legata alla diminuzione delle disponibilità finanziarie imposta dalle misure statali di contenimento della spesa pubblica, viene superata dal rilievo che tale circostanza non può escludere «che le scelte connesse alla individuazione dei beneficiari – necessariamente da circoscrivere in ragione della limitatezza delle risorse disponibili – debbano essere operate sempre e comunque in ossequio al principio di ragionevolezza» (sentenze n. 40 del 2011 e n. 432 del 2005). Risulta altresì inconferente la possibilità, di cui al comma 3 dell’art. 10, che disposizioni di settore, in ragione della finalità e della natura delle prestazioni, possano prevedere periodi minori di residenza e dimora stabile per l’accesso a prestazioni indirizzate al soddisfacimento di bisogni fondamentali. La Corte rileva, piuttosto, come questa possibile diminuzione settoriale del periodo minimo richiesto sia suscettibile di creare «ulteriori irragionevoli discriminazioni». Nell’annullare, pertanto, l’intero art. 10, comma 2, e l’art. 1, comma 3, lettera g), secondo periodo, relativamente alle parole «e alla sua durata», dichiara altresì l’illegittimità conseguenziale dello stesso comma 3 dell’art. 10, poiché tale norma, una volta rimossa la disposizione di riferimento di cui al comma 2, resta priva di significato.

Il Governo impugna anche l’art. 12, comma 4, che stabilisce che i requisiti igienico-sanitari, quelli di idoneità abitativa degli alloggi, nonché quelli relativi al reddito minimo annuo richiesti ai fini della domanda di ricongiungimento familiare delle cittadine e dei cittadini stranieri extracomunitari, sono uguali a quelli applicati per le cittadine e i cittadini residenti nel territorio provinciale. La norma viene censurata in relazione all’art. 117, comma 2, lettera b), Cost., poiché, regolando direttamente le condizioni per il ricongiungimento familiare degli stranieri, violerebbe la competenza esclusiva dello Stato in tema di legislazione in materia di immigrazione. Sarebbero inoltre violati gli artt. 8, 9, 10 dello Statuto, che non includono tali materie fra quelle nelle quali la Provincia di Bolzano può legiferare. La Corte accoglie la questione soltanto in relazione al richiamato parametro costituzionale, mentre considera assorbite le ulteriori censure prospettate. Si rileva come vada riconosciuta la possibilità di interventi legislativi delle Regioni e delle Province autonome sul fenomeno dell’immigrazione, così come già previsto anche dall’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 286/1998, che stabilisce che le disposizioni di tale testo unico integrano principi fondamentali ai sensi dell’art. 117 Cost., nelle materie di competenza legislativa delle Regioni, e norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica, nelle materie di competenza delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome (sentenza n. 300 del 2005). Come precisa la Corte, richiamando la propria giurisprudenza, tale potestà potrebbe riguardare ambiti relativi al diritto allo studio, all’assistenza sociale nei quali sia ammessa la competenza legislativa di regioni e Province autonome (sentenze n. 299 e n. 134 del 2010, n. 50 del 2008, n. 156 del 2006), ma non può, tuttavia, riguardare aspetti attinenti alla programmazione dei flussi migratori di ingresso e soggiorno nel territorio nazionale, che sono di esclusiva competenza statale in base all’art. 117, comma 2, lettera b), Cost. Tra questi rientra, innegabilmente, anche la regolamentazione dei requisiti per il ricongiungimento familiare, che comporta l’ingresso nel territorio nazionale di ulteriori cittadini extracomunitari, oltre al familiare già presente, e dunque ogni intervento della Provincia in materia risulta inevitabilmente indebito.

Un’ulteriore censura formulata dal ricorrente riguarda l’art. 13, comma 3, secondo periodo, laddove si prevede che «la Provincia promuove, per quanto di sua competenza, l’attuazione sul suo territorio della direttiva 2005/71/CE relativa alla procedura per l’ammissione di cittadini di paesi terzi a fini di ricerca scientifica, la relativa stipula di convenzioni di accoglienza e la conseguente parità di trattamento». Il parametro invocato, anche in tal caso, è l’art. 117, comma 2, lettera b), Cost. La Corte ritiene fondata la questione, ricordando come lo Stato abbia dato attuazione, con il d.lgs. 9 gennaio 2008, n. 17, alla direttiva 2005/71/CE, relativa ad una procedura specificamente concepita per l’ammissione di cittadini di Paesi terzi a fini di ricerca scientifica, che prevede il rilascio di uno speciale permesso di soggiorno e consente l’immigrazione temporanea di ricercatori qualificati, anche in sovrannumero rispetto alle quote massime di stranieri da ammettere nel territorio dello Stato per lavoro subordinato. Si tratta, dunque, di una materia attinente alla programmazione dei flussi migratori, di esclusiva competenza statale, in merito alla quale non è ravvisabile alcuna competenza legislativa della Provincia autonoma di Bolzano, come invece prospettato dalla clausola «per quanto di sua competenza» contenuta nella normativa provinciale.

Il Governo contesta altresì la legittimità costituzionale dei commi 3 e 5 dell’art. 14, che, ai fini dell’accesso dei cittadini extracomunitari rispettivamente alle «agevolazioni per la frequenza di una scuola fuori della provincia di Bolzano», e alle «prestazioni di natura economica per il diritto allo studio universitario», richiedono un periodo minimo ininterrotto di cinque anni di residenza nel territorio della provincia. Vengono inoltre impugnati anche i commi 3 e 4 dell’art. 16, nella parte in cui operano delle aggiunte, rispettivamente, alla legge provinciale 31 agosto 1974, n. 7 (Assistenza scolastica. Provvidenze per assicurare il diritto allo studio) e alla legge provinciale 30 novembre 2004, n. 9 (Diritto allo studio universitario), includendo anche gli stranieri tra gli aventi diritto alle provvidenze previste, ma alla condizione che risiedano nella provincia da almeno cinque anni. Vengono ravvisati profili di illegittimità in relazione agli art. 3, 16, 120 Cost., analogamente a quanto segnalato in merito all’art. 10, comma 2, ed in più anche la violazione dell’art. 34 Cost. La Corte costituzionale accoglie la questione soltanto in relazione agli artt. 3 e 34 Cost., considerando assorbiti gli ulteriori profili. Viene messo in luce come l’art. 14, al comma 2, riconosca «a tutti i cittadini stranieri presenti sul territorio provinciale e iscritti in una scuola in provincia di Bolzano l’accesso alle misure e alle agevolazioni dell’assistenza scolastica previste dalla normativa di settore», e come analogo accesso generalizzato alle misure di assistenza sia garantito dal comma 4 agli «studenti stranieri residenti in provincia e iscritti all’università». Le norme impugnate, invece, nel prevedere, per i cittadini extracomunitari che frequentino una scuola fuori dal territorio provinciale, il requisito della residenza quinquennale nel territorio della provincia ai fini del conseguimento delle provvidenze per il diritto allo studio, sia scolastico che universitario, eccedenti il limite dell’essenziale, ha introdotto un criterio irragionevole e discriminatorio, con ciò violando l’art. 3 della Costituzione. In più tale requisito non presenta alcun nesso con i presupposti dello stato di bisogno e della meritevolezza dello studente, che da soli legittimano la graduazione tra gli aventi diritto alle provvidenze, stante la necessità della loro attribuzione tramite concorso, secondo quanto previsto dall’art. 34 della Costituzione, con il quale tale previsione di pone dunque in contrasto.

Da ultimo, il Governo segnala l’illegittimità costituzionale dell’art. 16, comma 2, della legge provinciale n. 12 del 2011 che, sostituendo il comma 1 dell’art. 2 della legge provinciale 13 marzo 1987, n. 5 (Incentivazione della conoscenza delle lingue), prevede che i cittadini dell’Unione europea, che abbiano assolto l’obbligo scolastico, possono usufruire delle sovvenzioni previste per l’apprendimento delle lingue straniere solo se residenti ininterrottamente per un anno nella Provincia di Bolzano. Tale previsione violerebbe l’art. 117, comma 1, nella parte in cui stabilisce che l’esercizio della potestà legislativa statale e regionale debba rispettare i vincoli derivanti, tra l’altro, dall’ordinamento comunitario. Non essendo, infatti, previsto per il cittadino italiano un analogo requisito di durata minima ininterrotta di residenza nel territorio provinciale, la norma introdurrebbe un trattamento differenziato per il cittadino dell’Unione europea, e contrasterebbe così con i principi di non discriminazione e di libera circolazione delle persone all’interno dell’Unione (artt. 18 e 45 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea). Risulterebbero, inoltre, violati anche gli artt. 3, 16 e 120 Cost. La Corte costituzionale accoglie la questione soltanto in relazione all’art. 3, ravvisando, ancora una volta, l’irragionevolezza e l’arbitrarietà di una previsione che introduca, per i soli cittadini dell’Unione europea, il requisito della residenza minima annuale ininterrotta nel territorio della Provincia ai fini della fruizione della sovvenzione per i corsi di apprendimento delle lingue straniere. La Corte, pertanto, annulla l’illegittima previsione del requisito in questione.

Valentina Pupo

(Università “Magna Græcia” di Catanzaro)

Foto | Flickr.it

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