[TAR Roma, ordd. 169-170 del 2013] Iniziamo male: 50 o 70 Consiglieri per la Regione Lazio?

Roma, Palazzo della Regione Lazio

Da qualche tempo a questa parte, le elezioni regionali riservano bizzarre sorprese. In occasione di quelle del 2010, si era discusso se in Puglia si dovessero eleggere 70 o 78 consiglieri. Nel 2013 le battute iniziali del procedimento elettorale pongono una questione ancor più grave per la Regione Lazio: non si sa se i consiglieri da eleggere siano 50 oppure 70. La macchina delle consultazioni è stata avviata assumendo come corretto il primo valore. Ma già si agita un contenzioso nel quale si argomenta, con forza, la tesi opposta.

Di conseguenza, in una regione più popolosa di molti Stati europei, che versa in una situazione di grave crisi politica ed economica, e nella quale difficili decisioni andranno prese, si va incontro a elezioni su cui, prima ancora del loro svolgimento, incombe un’acuminata spada di Damocle.

Per narrare efficacemente come si sia arrivati a tanto, servirebbe una penna brillante: magari l’ironico surrealismo di un Tommaso Landolfi. In mancanza, ci si limiterà a un piano resoconto. Del resto, la vicenda è familiare, almeno per i suoi protagonisti: i decreti-legge dell’emergenza finanziaria; regioni che stentano a mettersi in regola; un diritto regionale ormai anch’esso in piena crisi; la fatica della giustizia nel correre dietro ai tempi della politica e delle elezioni.

1.         Antefatto: il decreto-legge n. 138 del 2011 (art. 14) ha previsto un tetto massimo al numero dei consiglieri regionali.

Nel luglio 2012, il tetto è stato giudicato non illegittimo dalla Corte costituzionale, per quanto riguarda le regioni ordinarie (sent. n. 198 del 2012, segnalata in questo blog). Si tratterebbe di un principio di coordinamento finanziario sufficientemente flessibile, che lascia margine di scelta alle regioni (i cui consiglieri potrebbero anche essere inferiori per numero al massimo legale). Per di più, il principio servirebbe a garantire l’equilibrio nella rappresentanza politica, nel senso di evitare marcate diseguaglianze nel rapporto elettori-eletti: viene corretta l’attuale situazione in cui i seggi consiliari sono ragguagliati in misura differente alla popolazione e, quindi, il valore del voto degli elettori risulta diversamente ponderato in regioni diverse.

Dunque, dal 17-20 luglio 2012, le regioni sapevano di essere obbligate a portare il numero dei consiglieri sotto il tetto massimo stabilito dal legislatore statale. Si noti che il cit. art. 14 esigeva di essere attuato – mediante l’approvazione delle eventuali modifiche statutarie da parte del Consiglio (salvi poi gli eventuali referendum o giudizi di costituzionalità) – entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto (dunque, entro sei mesi dal 13 agosto 2011).

La Regione Lazio è rimasta inadempiente: il suo Statuto (e la sua legislazione elettorale) prevedeva e tuttora prevede l’elezione di 70 consiglieri: 20 in più dei 50 consentiti, al massimo, dalle norme statali del 2011. Una proposta per la riduzione a 50 del numero dei consiglieri è stata formulata dalla Giunta solo il 19 settembre 2012; ma, pochi giorni dopo, la Presidentessa della Giunta si è dimessa e, il 28 settembre 2012, il Consiglio regionale è stato sciolto – in seguito a vicende ampiamente riportate dalla cronaca.

2.         Nell’ottobre 2012, sopraggiunge il decreto-legge n. 174 del 2012, poi convertito in legge n. 213 del 2012 (oggetto di una segnalazione critica di Enrico Albanesi in questo blog). Tra l’altro, il decreto “motorizza” il tetto massimo al numero dei consiglieri: ricollega al suo mancato rispetto terribili sanzioni finanziarie (anch’esse oggetto di controversie costituzionali) e istituisce, a tale scopo, specifici termini e controlli, anche sugli adeguamenti statutari eventualmente necessari.

Il fulcro del problema sta nell’art. 2, comma 3, del decreto-legge. Il suo ultimo periodo così dispone: «[a]i fini del coordinamento della finanza pubblica, se, all’atto dell’indizione delle elezioni per il rinnovo del consiglio regionale, la regione non ha provveduto all’adeguamento statutario nei termini di cui all’articolo 14, comma 1, lettera a), del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, le elezioni sono indette per il numero massimo dei consiglieri regionali previsto, in rapporto alla popolazione, dal medesimo articolo 14, comma 1, lettera a), del decreto-legge n. 138 del 2011».

3.         Ed ecco il problema: nell’indizione delle elezioni regionali, poteva trovare applicazione diretta la disposizione appena trascritta? In altre parole, la norma statale di coordinamento finanziario è idonea – non solo a orientare, ma addirittura – a scalzare la fonte statutaria, superando ciò che questa prevede in merito al numero dei consiglieri e fissando direttamente tale valore, con effetto vincolante per gli atti del procedimento elettorale?

Beninteso: in più punti, gli stessi decreti-legge n. 138 del 2011 e n. 174 del 2012 riconoscono la necessità della mediazione statutaria, per la decurtazione degli organi di rappresentanza politica. È la norma transitoria riportata sopra ad avanzare l’insolita pretesa di impadronirsi direttamente, seppure a titolo eccezionale e transitorio, di una parte della competenza assegnata dall’art. 123 Cost. agli statuti.

4.         I problemi costituzionali sollevati da questa norma sono evidenti. Per una loro analisi dettagliata, si rinvia al parere dato dal prof. Michele Ainis ad alcuni gruppi consiliari del Lazio.

Il parere solleva anche altre questioni: se sia stato correttamente esercitato il potere di decretazione d’urgenza; se il Consiglio regionale, disciolto il 28 settembre 2012, potesse provvedere alle riforme statutarie o della legge elettorale previste dal decreto-legge n. 138 del 2011 con norme successivamente rafforzate dal decreto-legge n. 174 del 2012; se, senza la revisione statutaria, sarebbe stata sufficiente una modifica della legge elettorale; se e come si dovrebbe coordinare, in via interpretativa, il nuovo numero dei consiglieri, nell’ipotesi che esso sia direttamente applicabile, con la disciplina del numero dei seggi da assegnare con il sistema del cd. listino e di quelli da ripartire tra le circoscrizioni elettorali provinciali.

5.         L’ingarbugliata situazione normativa è giunta all’esame del TAR Roma, investito dei ricorsi contro gli atti che hanno avviato il procedimento per l’elezione di 50, e non di 70, consiglieri regionali.

In sede cautelare (con le ordinanze n. 169 e n. 170 del 2013), a tutta prima, il TAR sembra valutare in modo non negativo i motivi di ricorso, nonché  gli «evidenziati profili di incostituzionalità della normativa statale».

Tuttavia, secondo il giudice amministrativo, non sarebbe «pienamente acquisita la prova del fatto che l’eventuale fissazione in via cautelare del numero dei consiglieri da eleggere in 70» – astrattamente non impossibile – «comporti con certezza l’esclusione della necessità di ripetere le elezioni nell’ipotesi di reiezione del ricorso nel merito, in quanto il mero ricalcolo del numero dei seggi (con riduzione da 70 a 50) non garantirebbe ex post il corretto esercizio del diritto di elettorato attivo e passivo». Resterebbe in pericolo il più importante degli interessi in gioco: la sicurezza dei risultati elettorali. In altre parole, se l’istanza cautelare fosse accolta (e quindi le elezioni si svolgessero per 70 consiglieri), ma in seguito il ricorso fosse respinto (e quindi, a posteriori, si accertasse definitivamente che i consiglieri da eleggere erano 20 in meno), forse basterebbe ricalcolare l’attribuzione dei seggi sulla base dei voti già espressi; ma forse no, e occorrerebbe invece una nuova consultazione elettorale; in ultima analisi, non vi è «sufficiente certezza» sulla praticabilità della prima, e più economica, alternativa (mero ricalcolo).

Il ragionamento sembra incentrato sul periculum in mora e sul corretto bilanciamento degli interessi in gioco, ma evidentemente tradisce qualcosa anche sul fumus boni iuris. Il TAR non dà per scontato che le norme statali siano incostituzionali: la questione è seria, e probabilmente sarà sollevata; ma il giudice non si sente di escludere il futuro rigetto del ricorso – dunque, pregiudizialmente, la possibilità che i dubbi di costituzionalità si rivelino infondati.

In conclusione, secondo il TAR, «non si ravvisano soluzioni “cautelari” tali da prevenire con sufficiente certezza l’eventualità di una ripetizione della tornata elettorale». Perciò, deve prevalere l’interesse pubblico «al proseguimento dell’iter della procedura elettorale in corso, nei modi e nei termini prefissati»; l’interesse dei ricorrenti «comunque può trovare soddisfazione anche in esito alla sentenza di merito».

6.         Ora cosa succederà? In Lazio le elezioni avverranno sulla base dei menzionati provvedimenti amministrativi, che hanno scelto di applicare il decreto-legge n. 174 del 2012 invece dello statuto. Il 7 marzo, il TAR dovrebbe sollevare la questione di costituzionalità. I giudizi incidentali durano mediamente alcuni mesi (circa sei, in media, nel 2011, secondo i dati della relazione annuale). Se la Corte accoglierà la questione, bisognerà chiedersi se la decurtazione, in ipotesi illegittima, dei seggi abbia irrimediabilmente viziato il procedimento elettorale; a tale proposito, occorre ricordare che il numero dei seggi condiziona anche la lunghezza delle liste da presentare, quindi l’ampiezza delle opzioni per gli elettori. L’ultima parola spetterà al TAR e, poi, al Consiglio di Stato. La situazione di incertezza sarebbe destinata a durare parecchi mesi. Ove mai la questione fosse accolta, e la riserva statutaria affermata, viene poi da chiedersi in quale modo il risultato elettorale potrebbe essere salvato: es. se un Consiglio eletto malamente potrebbe, con una norma statutaria transitoria, sanare a posteriori la propria elezione irregolare.

Per quanto riguarda le altre regioni che vanno a elezioni nel 2013, la Lombardia è già in regola: lo statuto del 2008 già prevedeva il numero di 80 consiglieri corrispondente alle previsioni del decreto-legge n. 138 del 2011.

Più complesso è il caso del Molise. Qui l’adeguamento a tale decreto è stato al centro di una singolare vicenda di riforma statutaria, segnalata in questo blog e non pervenuta a esito positivo; dunque, è ancora in vigore lo statuto del 1971, completamente silenzioso sul numero dei consiglieri (presupponeva la determinazione di tale numero fatta dalla legislazione statale anteriore alla riforma del 1999). Tuttavia, pochi giorni prima dell’emanazione del decreto-legge n. 174 del 2012, la regione è riuscita ad approvare una legge che riduce il numero dei consiglieri a 20, in linea con le previsioni dei decreti-legge del 2011 e del 2012. La questione è, allora, se, nella vigenza dell’attuale Titolo V e in assenza di nuove norme statutarie, una legge regionale possa intervenire sul numero dei consiglieri, «fondamentale “scelta politica sottesa alla determinazione della ‘forma di governo’ della Regione”», ricompresa fra quelle oggetto di «vere e proprie riserve normative a favore della fonte statutaria rispetto alle competenze del legislatore regionale» (Corte cost., n. 188 del 2011). Se si ritenesse questo intervento illegittimo, ci si dovrebbe chiedere quale ruolo potrebbe avere nella fattispecie il citato art. 2, comma 3, ultimo periodo, del decreto-legge n. 174 del 2012: e, per questa via, la costituzionalità di tale norma transitoria acquisterebbe un ulteriore profilo di rilevanza.

7.         Tornando comunque al caso del Lazio, la situazione di incertezza è palese e preoccupante. Molte sono le sue cause: i tempi della giustizia non sono compatibili con quelli dei procedimenti elettorali; il Governo non si fa scrupolo di continuare a produrre norme mal congegnate nella legislazione dell’emergenza finanziaria sempre più volatile (il rapporto annuale sulla legislazione dedica ampio spazio a questi temi), né di mettere mano ai gangli vitali dell’autonomia regionale; le regioni, dal canto loro, o almeno la Regione Lazio, non si sono adeguate tempestivamente al decreto-legge n. 138 del 2011, come forse sarebbe stato possibile se il relativo procedimento fosse iniziato subito dopo, o magari per prudenza anche prima, della sent. n. 198 del 2012.

Quali saranno gli effetti ultimi di questa miscela di impreparazione e improntitudine; quando cesserà l’incertezza che grava ormai da tempo sull’ordinamento delle autonomie territoriali; quanto resterà, allora, a queste ultime di legittimazione agli occhi dei cittadini, e dunque cosa sarà rimasto del radicamento del principio autonomistico nella coscienza collettiva; sono questioni che qui non possono essere nemmeno adeguatamente sollevate.

Michele Massa

Foto | Flickr.it

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