Unioni montane di comuni: tra impugnativa governativa e necessità di una ridefinizione

Piccole Dolomiti

Nella seduta del Consiglio dei Ministri del 30 novembre scorso, il Governo aveva deciso di impugnare davanti alla Corte costituzionale tutta una serie di leggi regionali, tra le quali anche la legge veneta n. 40/2012 che detta disposizioni normative in materia di Unioni montane di Comuni. Ma con 30 voti a favore, 5 contrari e 7 astenuti, il Consiglio regionale del Veneto ha approvato il progetto di legge di iniziativa del consigliere Sergio Reolon (PD), che proroga oltre il 31/12/2012 e fino alla costituzione dell’Unione Montana, il termine entro cui i Comuni potranno esercitare le funzioni associate tramite le Comunità Montane.

Si tratta, in pratica, di un provvedimento che modifica due leggi regionali, la n. 18 del 2012 relativa alla “Disciplina dell’esercizio associato di funzioni e servizi comunali” e la n. 40/2012 relativa alle “Norme in materia di Unioni Montane”, che prevedono una precisa tempistica per la loro attuazione e per la nomina del Consiglio dell’Unione montana. Nel corso della discussione in aula, il Consiglio ha approvato anche un emendamento al progetto di legge, che consente ai Comuni appartenenti ad una Unione montana di “svolgere l’esercizio associato, anche obbligatorio, di una o più funzioni fondamentali, mediante convenzione” con altri Comuni, non necessariamente montani e non appartenenti all’Unione. Una modifica al testo licenziato dalla commissione Affari Costituzionali che dovrebbe consentire di superare le obiezioni sollevate dal Governo, che ha ritenuto la legge 40/2012 lesiva dell’autonomia dei Comuni, costretti a svolgere le funzioni fondamentali solo attraverso le Unioni montane, escludendo la possibilità di convenzioni, come invece è previsto per gli altri Comuni.

Stante l’orientamento del giudice costituzionale, consolidato già da alcuni anni, la competenza legislativa in materia di Unioni di Comuni è riservata alle Regioni, salva però la possibilità per lo Stato di intervenire, ma solo a titolo di “coordinamento della finanza pubblica”, con norme di principio e comunque tali da non esaurire l’autonoma scelta della Regione. Si tratta di una conclusione, lo ha rilevato bene il prof. Vincenzo Tondi Della Mura, che lascia insoddisfatti, oltre che equivoca. Infatti, “piuttosto che assicurare l’unitarietà del modello “Unioni montane di Comuni” nei territori interessati, da una parte si favorisce la moltiplicazione dei micromodelli associativi (nel senso che ogni Regione adotta il proprio), dall’altra la stessa competenza regionale può essere aggirata qualora lo Stato ravvisi esigenze di finanza pubblica. L’effetto di un’impostazione di questo tipo è sotto gli occhi di tutti: aumento della conflittualità campanilistica e incertezza applicativa di uno strumento associativo, progettato proprio per favorire una rapida e radicale riduzione della spesa pubblica” (cfr., V. TONDI DELLA MURA, La riforma delle Unioni di Comuni fra “ingegneria” e “approsimazione” istituzione, in www.federalismi.it, 25 gennaio 2012).

Se, alla luce delle esperienze regionali le Unioni di Comuni, categoria ove sono inserite le Unioni montane, costituiscono uno strumento imprescindibile per un’attuazione dei principi di adeguatezza e differenziazione previsti dalla Costituzione, esse non possono più prestarsi a una diversificazione su base regionale, necessitando di una cornice legislativa unitaria statale almeno sul versante degli organi e delle forme di esercizio associato delle funzioni fondamentali (cfr. G.C. DE MARTIN–M. DI FOLCO, Un orientamento opinabile della giurisprudenza costituzionale in materia di Comunità montane, in Giur. cost., 2009, p. 2970 e ss.). Il che non significa che, nelle materie di propria competenza, la Regione non possa trasferire alle Unioni montane altre funzioni e prevedere, per queste, specifiche modalità di esercizio anche in ragione della peculiarità morfologica del territorio su cui insistono.

Restano, tuttavia, alcune perplessità, e questo è forse il punctum dolens, riguardo la previsione del carattere obbligatorio delle Unioni ([1]). La legge regionale veneta, infatti, stabilisce che le Unioni montane, che succedono alle Comunità, “sono costituite tra i Comuni ricompresi nelle zone omogenee”, precisate nel seguito del testo normativo. La formulazione non felice della norma lascia presupporre non solo l’imposizione di una modalità di gestione delle funzioni, seppure temperata dall’alternativa del sistema delle convenzioni, ma contrasta con l’idea stessa di associazionismo tra enti, che non può mai, né da parte del legislatore statale, né da parte di quello regionale, negare il principio del consenso libero e volontario dei Comuni interessati. Alle amministrazioni comunali, stando al testo della legge, rimane solo, se montane o parzialmente montane e già confinanti con il territorio di una precedente Comunità (ma non facenti parte di alcuna), la scelta se partecipare o meno all’Unione montana che si andrà a costituire, oppure, se inserite nella zona della costituenda Unione, aggregarsi ad un’altra contermine con conseguente ridefinizione dei confini territoriali.

 Si potrebbe obiettare che la legge della Regione Veneto, contemplando una facoltà di recesso dalla Comunità montana di appartenenza in vista della sua trasformazione, soddisfa già il principio di libera scelta delle istituzioni comunali che non vogliono far parte della futura Unione. Sul punto, però, sono dell’idea che la garanzia costituzionale della libera determinazione dell’indirizzo politico, affinchè possa definirsi piena, deve essere assicurata nella fase genetica di costituzione e non già rispetto ad una realtà istituzionale il cui territorio è predeterminato a priori dal legislatore.


([1])  Per i comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti è fatto obbligo di esercitare tutte le loro funzioni e i servizi in forma associata, mediante l’unione o convenzioni. Per quanto riguarda i comuni con popolazione superiore a 1000 abitanti e fino a 5000 per le aree di pianura e fino a 3000 per quelle montane, sono obbligati all’esercizio associato delle funzioni fondamentali, che potranno essere svolte mediante l’unione dei comuni o convenzioni.

Daniele Trabucco

Foto | Flickr.it

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2 risposte a Unioni montane di comuni: tra impugnativa governativa e necessità di una ridefinizione

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