Il disegno di legge costituzionale di ottobre 2012: dietrofront sulla competenza regionale in materia di impiego pubblico?

Roma, Palazzo Chigi

L’impiego pubblico regionale è sempre stato, tra i settori del diritto regionale, uno di quelli maggiormente investito, per entità ed immediatezza delle ricadute, dai processi di trasformazione istituzionale che hanno caratterizzato la storia repubblicana. Ciò, in virtù della stretta connessione tra la disciplina del personale ed il ruolo attribuito all’ente di riferimento.

Ecco perché, conseguenza del progressivo rafforzamento complessivo del ruolo delle Regioni – culminato con l’approvazione delle due note leggi costituzionali n. 1 del 22 novembre 1999 (concernente l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni) e n. 3 del 18 ottobre 2001 (di riforma del Titolo quinto della parte seconda della Costituzione) – è stata l’estensione dell’ambito di potestà legislativa delle Regioni (anche) in materia di lavoro pubblico alle dipendenze delle stesse.

Secondo il nuovo testo dell’art. 117 Cost., scaturito dalla riforma costituzionale del 2001 e tuttora vigente, come interpretato dalla nutrita giurisprudenza costituzionale in materia, l’impiego pubblico regionale va, infatti, oggi ricondotto: in parte, all’“ordinamento civile”, e quindi alla potestà legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, co. 2, lett. l), Cost.), per i profili del rapporto di lavoro in regime privatistico, in quanto appunto appartenenti al “diritto civile”; ed, in parte, per i rimanenti profili “pubblicistico-organizzativi” del rapporto – sottratti dal legislatore statale alla unificazione normativa col lavoro privato, e di conseguenza ancora rientranti nel diritto pubblico – all’“ordinamento e organizzazione amministrativa regionale” (che è “comprensiva dell’incidenza della stessa sulla disciplina del relativo personale”) e, quindi, alla potestà legislativa residuale della Regione, in applicazione della “clausola di residualità” di cui al comma 4 dell’art. 117 Cost.

In base a tale assetto, alle Regioni è stata, dunque, conferita una più ampia potestà legislativa per gli aspetti “pubblicistico-organizzativi” del rapporto di lavoro regionale, oggi appunto “residuale” ai sensi del comma 4 dell’art. 117 Cost. e non più concorrente con lo Stato, come invece secondo il previgente articolo 117 della Costituzione: così che neppure esse sono più obbligate all’osservanza dei “principi fondamentali” stabiliti dalle leggi dello Stato, né del limite dell’interesse nazionale e di quello di altre Regioni. Detto assetto, peraltro, come puntualizzato dalla giurisprudenza costituzionale, si applica indifferentemente alle Regioni a statuto ordinario e a quelle a statuto speciale, nonché alle Province autonome di Trento e di Bolzano, annullando così la precedente differente estensione della potestà legislativa in materia di personale tra i due tipi di enti.

La maggiore ampiezza della potestà normativa della Regione sui propri dipendenti trova rispondenza nella tendenza ad una spiccata valorizzazione del livello territoriale (e di governo) più vicino al cittadino, nel conferimento delle funzioni amministrative, che ha assunto rango costituzionale, con la proclamazione, nel nuovo art. 118 Cost., del principio di sussidiarietà (nonché di quelli di differenziazione e di adeguatezza).

L’idea di fondo di questo legislatore costituzionale è stata, in definitiva, quella secondo cui i processi di sviluppo economico e sociale devono partire dal basso, contare prevalentemente sulle risorse (economiche ed umane) delle comunità locali ed essere gestiti dai poteri locali. Di conseguenza, esso ha conferito agli enti subnazionali una accresciuta rilevanza, rispetto al governo centrale, non paragonabile alla collocazione istituzionale del passato. In particolare, la Regione ha assunto un ruolo di preminenza, nel governo del territorio di riferimento, dal punto di vista tanto della programmazione, dell’indirizzo, del coordinamento e del controllo dell’operato degli Enti locali, quanto dell’esercizio della funzione legislativa (e normativa in genere). Ed è, pertanto, naturale effetto di ciò l’assegnazione alla stessa Regione di un proporzionale potere di organizzazione della macchina amministrativa regionale, vale a dire delle strutture, degli uffici e appunto del personale, al fine di consentirle la necessaria realizzazione delle peculiari esigenze di diversificazione degli apparati e di autonomia decisionale.

Ed ecco perché la successiva, e più recente, emersione di istanze di segno opposto, nella direzione della ricentralizzazione degli apparati pubblici e del ridimensionamento dell’autonomia regionale, è stata accompagnata dalla proposta di una sensibile riduzione, se non addirittura della totale eliminazione, della potestà legislativa della Regione in materia di disciplina del proprio personale.

Più precisamente, tale netta inversione di tendenza è stata formalizzata nel disegno di legge costituzionale recante “Disposizioni di revisione della Costituzione e altre disposizioni costituzionali in materia di autonomia regionale” (n. AS-3520 del 2012), presentato dal Governo ad ottobre 2012: in cui, tra le modifiche dell’art. 117 Cost., vi è l’inserimento, nell’elenco di materie del comma 2, riservate alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ed esattamente nella lettera g) di questo, anche della “disciplina giuridica del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” (art. 2, co. 1, lett. d), del disegno di legge).

In proposito – benché, a legislatura ormai scaduta, sia definitivamente tramontata ogni possibilità di approvazione, nell’immediato, di tale proposta – non è improbabile che dai contenuti di questo disegno di legge si ripartirà, nella nuova legislatura, per provare a rimettere mano (anche) al Titolo V della parte seconda della nostra Costituzione.

Ecco perché è opportuno maturare la giusta consapevolezza circa la portata e le implicazioni di tale modifica. A tal fine, preme sottolineare che siffatta innovazione comporterebbe, con tutta evidenza, un radicale mutamento di regime, rispetto non solo all’assetto scaturito dalla riforma costituzionale del 2001, ma persino all’originaria configurazione delle competenze costituzionali del 1948, che appunto vedeva le Regioni assegnatarie (almeno) di potestà legislativa concorrente con lo Stato in materia di ordinamento (anche) del personale. Le Regioni verrebbero, infatti, per la prima volta totalmente private di ogni potere di regolamentazione del rapporto di lavoro dei propri dipendenti (anche di livello dirigenziale), essendo la formula – di cui si è chiesta l’introduzione nel testo costituzionale – onnicomprensiva, inclusiva cioè di tutti gli aspetti del lavoro pubblico, indipendentemente dalla natura privatistica o pubblicistica della disciplina di ciascuno di essi.

Tale soluzione – per quanto possa essere motivata dalla deludente prova fornita dalle Regioni nell’esercitare il nuovo ruolo loro assegnato nei primi dieci anni di attuazione della riforma del 2001, oltre che dalla opportunità di porre rimedio ai problemi interpretativi e applicativi derivanti dalla intersezione, a seguito della legge costituzionale n. 3 del 2001, tra profili di competenza legislativa esclusiva statale e profili di competenza legislativa residuale regionale, che ha dato adito ad un considerevole contenzioso davanti alla Corte costituzionale – pare, in verità, eccessivamente drastica, dal momento che risulta restrittiva, in una misura senza precedenti, della autonomia regionale. Ed è evidente che impedire alle Regioni ogni tipo di intervento in materia di disciplina del proprio personale comporterebbe, per le stesse, notevoli difficoltà di esercizio del potere di organizzare le proprie strutture, ostacolandone così il funzionamento e, in definitiva, lo svolgimento delle funzioni istituzionali.

                                                                                              Anna Trojsi

Foto | Flickr.it

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