Riordino delle province: decadenza del decreto-legge n. 188/2012 e “congelamento” della riforma

Palazzo Chigi

Precipitosamente avviato e proceduto a marce forzate, il processo di riordino delle Province è destinato ad una temporanea battuta d’arresto. Lo scorso venerdì 21 dicembre, la Camera dei Deputati ha votato la legge di stabilità 2013, al cui interno è stato inserito un emendamento che dà luogo a quello che il gergo giornalistico ha già battezzato come un “congelamento” della riforma.

Le notazioni che seguono si propongono di riferire la convulsa sequenza degli avvenimenti, nonché di illustrare e vagliare sinteticamente il quadro normativo risultante all’esito dell’approvazione della menzionata legge di stabilità.

Il riordino era giunto alla sua ultima tappa, secondo il percorso delineato dall’art. 17 del d.l. n. 95/2012, con il decreto-legge n. 188/2012 del 5 novembre, il quale costituiva quell’«atto legislativo d’iniziativa governativa» (art. 17, comma 4, d.l. n. 95) che avrebbe dovuto concludere il processo disponendo l’accorpamento delle Province sulla base dei criteri dimensionali di cui alla deliberazione del Consiglio dei ministri del 20 luglio 2012 e delle ipotesi di riordino dei CAL e delle successive proposte delle Regioni. All’art. 2 il decreto 188, infatti, conteneva l’elenco delle nuove province e agli articoli successivi altre norme che regolavano il procedimento di successione dei nuovi enti ai precedenti (art. 6), di formazione dei relativi organi (art. 7), di assegnazione delle funzioni e delle risorse (art. 4) (per una disamina generale dei contenuti cfr. F. Fabrizzi, Riordino delle province: ultimo atto (forse), in Federalismi.it, 7 novembre 2012). Come noto, il decreto incideva altresì sulla disciplina delle città metropolitane (art. 5), recando diverse importanti innovazioni rispetto alla disciplina del d.l. n. 95/2012, nonché sul riassetto dell’amministrazione periferica dello Stato e degli uffici territoriali del Governo-prefetture in particolare (art. 4 comma 2); tuttavia in questa sede ci si soffermerà sui profili riguardanti le province.

Il decreto è stato accolto tra molte critiche di ordine sia politico, sia tecnico. Sotto il primo profilo, la nuova conformazione territoriale di pressoché ciascuna delle nuove province ha incontrato voci contrarie da parte delle rispettive comunità e dai propri rappresentanti. Sotto il secondo profilo, i rilievi critici si sono concentrati preliminarmente sullo strumento normativo del decreto-legge e sulla carenza dei presupposti di straordinaria necessità e urgenza, stante anzitutto la sua previsione da parte di un precedente atto legislativo (il punto è, ad esempio, oggetto di problematiche osservazioni nel dossier del Servizio studi del Senato sul d.d.l. di conversione A.S. 3558); nel merito, tanto i tempi e le fasi della successione delle nuove province alle vecchie, quanto l’assegnazione delle funzioni da parte dei legislatori regionali hanno registrato reazioni negative da parte di Regioni ed enti locali.

È significativo richiamare, in particolare, il parere negativo che la Conferenza delle regioni ha espresso in Conferenza unificata, seduta del 22 novembre 2012. In questa sede, l’attenzione delle Regioni si era concentrata sia sul problema del trattamento economico del personale in trasferimento, sia su quel comma 10-bis (aggiunto dall’art. 4 del d.l. 188 ad integrazione dell’art. 17 del d.l. n. 95), che regolava la riallocazione delle funzioni provinciali, chiedendone una modifica al fine di eliminare l’obbligo per le Regioni di allocare esclusivamente in capo ai Comuni o in capo a sé stesse le funzioni precedentemente conferite alle province. Si trattava, a dire il vero, di una proposta di integrazione della disposizione per certi versi superflua, se è vero che già all’art. 17 comma 11 del d.l. 95, si facevano ovviamente salve anche le funzioni conferite, ovvero, anche dopo il decreto sulla spending review, rimaneva pur sempre possibile alle Regioni assegnare alle Province altre funzioni, diverse da quelle fondamentali, nel rispetto del principio di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza (cfr. F. Pizzetti, La nuova normativa in materia di enti territoriali, Maggioli Editore, ottobre 2012, pp. 32-33). Al contrario, l’ANCI, con il sindaco di Venezia, Giovanni Orsoni, chiedeva di proseguire speditamente verso la conversione del decreto.

In questo contesto, sono incominciati i lavori della Commissione Affari costituzionali del Senato, la quale, da quanto emerge dagli interventi in discussione generale, sembrava inizialmente orientata ad apporre numerosi correttivi al testo, ma a non revocare in dubbio la conversione del decreto. Un orientamento questo che è apparso  essere definitivo quando fu ritirata la pregiudiziale di costituzionalità (cfr. seduta del 21 novembre), che avrebbe di molto rallentato l’esame del testo. A favore di questa prognosi poteva anche deporre la proposta di integrare nel testo del decreto convertito anche le norme elettorali per la formazione dei nuovi organi provinciali in quei giorni ancora all’attenzione della Camera dei Deputati (d.d.l. A.C. 5210), in modo da adottare in via definitiva una disciplina idonea a trovare completa applicazione (cfr. in particolare gli interventi dei sen. Gasparri e Vitali alla seduta del 15 novembre).

Tuttavia, lo scarto tra la posizione ufficiale dei gruppi, espressa soprattutto dai relatori del d.d.l. e favorevole alla conversione del provvedimento, e la diffusa contrarietà al riordino della maggior parte dei componenti della Commissione è emersa già con la presentazione (seduta del 3 dicembre) degli emendamenti, i quali, quando non volti semplicemente all’abrogazione delle principali norme del decreto, si concentravano sull’art. 2 dello stesso, ovvero sulla disposizione contenente l’elenco delle nuove province, nell’intento di incidere su singole realtà territoriali. La mole degli emendamenti, più di trecento, ha consigliato allora il tentativo di una sintesi da parte dei relatori (cfr. le dichiarazioni del sen. Bianco nella seduta del 6 dicembre) che tenesse altresì conto degli ulteriori sub-emendamenti da presentarsi entro il 7 dicembre. Proprio in questa data, tuttavia, il Segretario del partito di maggioranza relativa, on. Alfano, con un intervento alla Camera, ha illustrato i motivi dell’astensione del suo gruppo registratosi durante il voto di fiducia verificatosi il giorno precedente, affermando che il suo partito considerava conclusa l’esperienza del Governo presieduto dal sen. Monti. A fronte di queste dichiarazioni, che sono intervenute nell’ambito di fatti di cronaca politica che hanno attestato l’irreversibilità di questa posizione del partito di maggioranza relativa, il Presidente del Consiglio ha annunciato l’intenzione di rassegnare le proprie dimissioni una volta conclusosi l’iter di approvazione della legge di stabilità allora al vaglio delle commissioni senatorie.

Questo “precipitare” della legislatura verso una chiusura anticipata ha segnato la definitiva interruzione, tra gli altri, anche dell’esame del decreto legge sul riordino delle Province, sancita dalla seduta della Commissione Affari costituzionali del 10 dicembre, quando i diversi capigruppo hanno dichiarato l’impossibilità di proseguire i lavori.

Nel prendere atto di tale impossibilità, il Ministro della Funzione Pubblica, Patroni Griffi, si è detto inizialmente preoccupato delle conseguenze derivanti dalla mancata conversione, sottolineando come lo stop al riordino avrebbe avuto delle ricadute pesanti in particolar modo sulle funzioni fondamentali assegnate in capo alle Province dall’art. 17 comma 10 del d.l. n. 95/2012, il quale statuiva infatti che esse sarebbero effettivamente passate soltanto «all’esito della procedura di riordino». In altre parole, la conclusione del riordino andava qualificata come “condizione sospensiva” per l’assegnazione delle funzioni fondamentali alle province, le quali, nel frattempo, avrebbero viceversa potuto disporre delle sole funzioni di indirizzo e coordinamento ai sensi dell’art. 23 del d.l. n. 201/211. Il mancato inveramento della “condizione sospensiva” avrebbe quindi riportato indietro le lancette di un anno, annullando il passo avanti fatto dal Governo nel luglio scorso con l’individuazione, in maniera definitiva, delle funzioni fondamentali delle province di cui all’art. 117 comma 2 lett. p) della Costituzione.

La semplice decadenza del decreto avrebbe inoltre comportato una generale situazione di incertezza del quadro normativo, poiché numerose disposizioni contenute in altri provvedimenti e rimaste vigenti (o divenute nuovamente vigenti nel caso in cui esse fossero state abrogate o modificate dal decreto n. 188) presupponevano il compimento del riordino per poter esplicare i propri effetti.

Tale sarebbe stato il caso, ad esempio, dell’art. 23, comma 18, del d.l. n. 201/2011. In assenza dell’inserimento nell’art. 17 del d.l. n. 95 di quel comma 10-bis già menzionato e criticato dal parere delle Regioni, il predetto comma 18, che sembrava essere stato implicitamente abrogato dal 10-bis, avrebbe ripreso vigenza (cfr. l’interpretazione datane nel citato parere della Conferenza delle Regioni); tuttavia il termine (31 dicembre 2012) ivi stabilito per la riallocazione delle funzioni provinciali da parte delle Regioni (in capo a se stesse o ai Comuni) sarebbe risultato già scaduto al momento della decadenza (5 gennaio 2013), con la paradossale conseguenza dell’attivazione del potere sostitutivo statale. Non solo, ma le Regioni avrebbero dovuto procedere alla riallocazione sulla base dell’individuazione da parte statale dell’unica funzione fondamentale dell’ente provinciale, ovvero quella di indirizzo e coordinamento delle funzioni comunali disposta dall’art. 23, comma 14, d.l. n. 201/2011.

Un’incertezza ancora maggiore avrebbe riguardato tempi e modi della formazione degli organi delle province, le quali, benché rimaste invariate nella loro conformazione territoriale, avrebbero ugualmente dovuto adeguarsi alle nuove modalità di elezione degli organi. E in questo caso non solo sarebbero decadute le norme del decreto n. 188 che regolavano la fase transitoria (cfr. art. 7 in particolare), ma ciò sarebbe avvenuto in assenza delle nuove norme elettorali, che avrebbero dovuto essere adottate, stando all’art. 23, comma 16, d.l. n. 201/2011, entro il 31 dicembre 2012, ma per le quali si prospettava il rischio quasi certo della non approvazione in tempi utili, visto che il sopramenzionato d.d.l. A.C. 5210 era ormai giacente da parecchi mesi all’esame della Camera dei Deputati e su di esso l’UPI aveva espresso parere contrario.

Al fine tanto di evitare il “caos” normativo e istituzionale prospettato, quanto di non disperdere i risultati parziali conseguiti dal processo di riforma prematuramente arrestato e quindi anche i risparmi previsti, nelle ore successive all’annuncio dell’interruzione dell’iter di conversione del decreto n. 188, veniva avanzata la proposta di “congelare” la riforma e rinviare di un anno tutte le principali scadenze. Comunicata dalle agenzie di stampa del 12 dicembre, tale proposta si è concretizzata in un emendamento che i relatori del d.d.l. A.S. 3584, avente ad oggetto la legge di stabilità 2013 (ovvero l’unico atto di approvazione certa prima dello scioglimento delle Camere), hanno presentato il 15 dicembre, durante gli ultimi giorni di esame del testo in Commissione Programmazione economica e Bilancio.

Tale emendamento (il n. 1.700, poi completato dal sub-emendamento n. 1.7000/6) è stato assorbito nel c.d. maxi-emendamento governativo (interamente sostitutivo degli articoli del d.d.l. n. 3584) presentato il 19 dicembre allo scopo di accelerare, mediante apposizione della questione di fiducia, il voto dell’aula, la quale ha approvato il testo il giorno successivo. Il d.d.l., approvato dal Senato, è stato infine, con analogo voto di fiducia, licenziato in via definitiva dalla Camera il 21 dicembre.

Ma in che cosa consiste il c.d. congelamento?

Il nuovo comma 115 dell’art. 1 della legge di stabilità dispone anzitutto il rinvio del rinnovo degli organi di governo delle province. Slitta infatti di un anno (al 31 dicembre 2013) il termine per l’adozione della nuova disciplina elettorale prevista al comma 16 dell’art. 23 d.l. n. 201/2011. Nel caso in cui gli organi in carica (compresi i commissari attualmente nominati) addivengano a scadenza naturale o anticipata entro tale termine, il Governo provvederà (o procederà nuovamente) al commissariamento dell’ente, in attesa dell’elezione dei nuovi organi.

Parimenti rinviato di un anno è il tanto odiato riordino della geografia provinciale, giacché la norma in commento pone al 31 dicembre 2013 il termine per l’adozione dell’«atto legislativo d’iniziativa governativa» di cui all’art. 17, comma 4, d.l. n. 95/2012. In tal caso, dunque, non solo viene fatta salva la disciplina concernente i criteri del riordino già contenuta nella deliberazione del Consiglio dei Ministri di cui al d.l. n. 95/2012, ma vengono altresì implicitamente confermati gli adempimenti procedurali compiuti dai CAL (ipotesi di riordino) e dalle Regioni (proposte di riordino) ai sensi del decreto medesimo, ovvero quell’iter di modifica delle circoscrizioni provinciali sul quale si erano appuntate molte critiche concernenti la sua dubbia costituzionalità, alla base dei ricorsi in via principale contro il predetto art. 17 presentati alla Corte da nove Regioni (Calabria, Campania, Friuli Venezia Giulia, Lazio, Lombardia, Molise, Piemonte, Sardegna, Veneto).

Viene, infine, salvata l’individuazione delle funzioni fondamentali di cui all’art. 17, comma 10, del d.l. n. 95, le quali assumono tuttavia una vigenza soltanto transitoria: la condizione sospensiva contenuta nell’incipit della disposizione («all’esito della procedura di riordino») viene infatti sostituite con la clausola «in attesa del riordino, in via transitoria», secondo una soluzione tornata cara – la mente va alla legge n. 42/2009 in materia di federalismo fiscale – al legislatore.

In conseguenza delle predette modifiche, viene inoltre sospesa l’applicazione dei commi 18 e 19 dell’art. 23 del decreto n. 201/2011, disciplinanti il trasferimento ai Comuni (o a sé stessi) da parte di Stato e Regioni delle funzioni e delle risorse umane e strumentali già attribuite alle Province.

Il “congelamento” della riforma ha evidentemente l’effetto di rinviare alla prossima legislatura lo scioglimento di molti nodi problematici, posti durante i mesi in cui era parso possibile dimezzare il numero delle Province e ridisegnare la geografia amministrativa del Paese, dopo anni di oscillante e logorante dibattito sul destino dell’ente intermedio. In particolare, il nodo delle funzioni è destinato a far ripiombare nell’incertezza gli amministratori locali, se è vero che diverse funzioni un tempo provinciali ed oggi non più annoverate tra quelle fondamentali, andrebbero celermente riassegnate dalle Regioni o dallo Stato. Più sensata sarebbe quindi stata una formulazione alternativa della norma, che non sospendesse l’iter fino al 31 dicembre 2013, ma che, viceversa, desse tempo a Stato e Regioni fino a quella data per trasferire le funzioni. D’altro canto, un tentativo di interpretazione dell’emendamento conforme al principio di leale collaborazione tra Stato, Regioni ed Enti locali potrebbe effettivamente ricalcare la proposta summenzionata, ovvero che il trasferimento delle funzioni non sia letteralmente stato sospeso, bensì soltanto rinviato ovvero diluito nel tempo. In questo modo, si eviterebbe parzialmente che la norma possa essere brandita da taluni per difendere l’inerzia di Stato e Regioni.

Il rinvio, d’altra parte, vanta comunque un pur piccolo merito: il Parlamento e il Governo che verranno nella prossima legislatura non potranno ignorare o procrastinare più di tanto il riordino, dovendo assumere posizione rispetto al problema e scegliere se dar corso al precedente disegno o – ciò che sembra auspicato da molte parti – rinnovarlo secondo modalità differenti.

La presenza di tempi (teoricamente) definiti per la conclusione del riordino, inoltre, potrebbe aver effetti anche sui giudizi di legittimità costituzionale pendenti sull’art. 23 del d.l. n. 2012/2011 e sull’art. 17 del d.l. 95/2012. Molto prudentemente, la Corte è sembrata orientata ad attendere l’assestarsi di un quadro normativo sufficientemente stabile al fine di sindacare le norme impugnate. È indubbio che anche l’attuale disciplina transitoria possa essere oggetto di giudizio, tanto più se il rinvio dei termini o la sospensione della sua applicazione lasciano integre le norme già censurate. In primo luogo, infatti, la proroga del commissariamento straordinario rischia di tramutarsi in una violazione della democrazia locale ben più grave rispetto all’eventualità in cui il riordino fosse stato completato. Dall’elezione indiretta si passa infatti, seppur temporaneamente, ad una nomina ministeriale degli organi politici esecutivi dell’ente locale (sull’obbligo internazionale che impone l’elezione diretta degli organi politici di quegli enti locali aventi funzioni proprie sia consentito rinviare a G. Boggero, La conformità della riforma delle Province alla Carta europea dell’autonomia locale, in Federalismi.it, 23 ottobre 2012). In secondo luogo, il mantenimento (pur transitorio) delle funzioni individuate dall’art. 17, comma 10, d.l. n. 95/2012 conserva il proprio significato nell’ambito del giudizio sulla costituzionalità dell’art. 23 predetto, nella misura in cui può sostenersi che questa norma (da integrarsi con quella dell’art. 17) sia idonea a soddisfare quel nucleo minimo di funzioni di area vasta che la Corte ha in passato indicato come “dotazione minima” dell’ente intermedio (si richiamano sul punto le osservazioni svolte in D. Servetti, Soppressione e accorpamento delle province e istituzione ex lege delle città metropolitane: le novità del decreto legge sulla spending review, pubblicato in questo blog il 9 luglio 2012).

Tuttavia, va parimenti sottolineato che, sotto il profilo del nuovo assetto istituzionale delle Province, divenute enti elettivi di secondo grado, la legittimità del riordino potrebbe apprezzarsi adeguatamente anche mediante il vaglio della futura legislazione elettorale (da questa dipendendo l’effettiva rappresentatività dell’ente, sempre, però, che si ritenga ammissibile in prima battuta la sua rappresentatività indiretta); sotto il profilo delle funzioni, inoltre, la disciplina ad oggi vigente e “sospesa” non è esente da incertezze interpretative, specialmente rispetto ai margini di autonomia della riallocazione delle funzioni da parte regionale, sicché anche qui il quadro non può dirsi stabilizzato.

                                                                                              Giovanni Boggero e Davide Servetti

(Università del Piemonte Orientale)

Foto | Flickr.it

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