Il punto sulla legislazione regionale in materia di diritto alla salute degli stranieri (ultima parte)

Corsia d'ospedale[Parte prima]

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[Parte terza]

[Parte quarta]

Con quest’ultimo post, il quinto della serie dedicata alla legislazione regionale in tema di diritto alla salute degli stranieri, si ritiene opportuno volgere l’attenzione agli statuti, in modo da verificare se e come questi ultimi regolino il tema oggetto della nostra analisi e se e in che misura da essi si discosti la disciplina legislativa esaminata. Come si vedrà, non tutte le Carte statutarie fanno richiamo agli stranieri ed anche quelle che a questi ultimi fanno cenno di solito non dedicano una specifica disciplina alla materia in discorso; invero, occorre precisare da subito che le fonti in parola non offrono spunti di particolare interesse ai fini della presente analisi, pur non mancando riferimenti normativi meritevoli di essere tenuti in considerazione.

Taluni statuti si preoccupano genericamente di agevolare l’integrazione sociale dei non cittadini, il che fa desumere una particolare attenzione nei confronti degli stessi e dei loro diritti pure se a questi ultimi non si fa esplicito richiamo; tra queste Carte è da segnalare quella della Regione Lazio (art. 7, II comma, lett. c, ma si veda anche l’art. 75, ove è prevista la possibilità di istituire consulte da impegnare su varî fronti, tra cui quello dell’immigrazione); si segnalano anche lo statuto della Regione Toscana (art. 4, lett. t); lo statuto della Regione Abruzzo (art. 7, VII comma) e lo statuto della Regione Lombardia (art. 2, lett. h). Spesso, come espressamente si legge in alcune di tali fonti, quella dell’integrazione appare tra le priorità della Regione per il raggiungimento dei propri obiettivi.

Più incisivi e garantisti, grazie ai riferimenti maggiormente espliciti alla tutela dei diritti, appaiono altri statuti. Secondo quanto si legge in quello calabrese, all’art. 2, “la Regione ispira in particolare la sua azione al raggiungimento” di una serie di obiettivi, tra cui “l’effettiva tutela e il pieno esercizio, per tutti, di diritti e interessi riconosciuti dalla Costituzione, operando per il superamento degli ostacoli di ordine economico e sociale che impediscono il pieno sviluppo della persona umana” (lett. a);  “il riconoscimento dei diritti delle fasce più deboli della popolazione mediante il superamento delle cause che ne determinano la disuguaglianza e il disagio” (lett. b); “il pieno rispetto dei diritti naturali ed inviolabili della persona, promuovendo l’effettivo riconoscimento dei diritti sociali ed economici per gli immigrati, i profughi, i rifugiati e gli apolidi, al fine di assicurare il loro pieno inserimento nella comunità regionale” (lett. h). Lo statuto della Regione Puglia, all’art. 3, prescrive che quest’ultima “riconosce nella pace, nella solidarietà e nell’accoglienza, nello sviluppo umano e nella tutela delle differenze, anche di genere, altrettanti diritti fondamentali dei popoli e della persona, con particolare riferimento ai soggetti più deboli, agli immigrati e ai diversamente abili”. A norma dell’art. 50, poi, la normativa statutaria indica tra i compiti dell'”Ufficio della difesa civica” quello della “tutela dei diritti umani e delle libertà fondamentali degli immigrati”; sembra significativo che uno specifico organo abbia i suddetti compiti, ciò mostrando una particolare sensibilità della Regione nei riguardi dei non cittadini.

Nello statuto dell’Emilia Romagna, tra gli obiettivi espressi nell’art. 2, cui “la Regione ispira la propria azione prioritariamente”, si può mettere in evidenza quello relativo al “godimento dei diritti sociali degli immigrati, degli stranieri profughi rifugiati ed apolidi, assicurando, nell’ambito delle facoltà che [alla Regione] sono costituzionalmente riconosciute, il diritto di voto degli immigrati residenti” (lett. f). A tal proposito, occorre ricordare che la norma appena riportata è stata oggetto di questioni di legittimità costituzionale sollevate dal Presidente del Consiglio e dichiarate inammissibili dalla Corte (sent. n. 379 del 2004).

Lo statuto piemontese prevede, all’art. 11, I comma, che “la Regione riconosce e promuove i diritti di tutti e, in particolare, delle fasce più deboli della popolazione e promuove il rispetto di tutti i diritti riconosciuti dall’ordinamento agli immigrati, agli apolidi, ai profughi e ai rifugiati”. Al III comma si afferma che “la Regione opera per rimuovere le cause che determinano le disuguaglianze e il disagio”.

Da segnalare è inoltre la Carta statutaria della Regione Liguria, all’art. 2, III comma, ove si afferma che “la Regione persegue l’integrazione degli immigrati residenti nel proprio territorio, operando per assicurare loro il godimento dei diritti sociali e civili”.

Passando all’altro (per quanto esiguo) gruppo di statuti regionali, ovvero quelli che operano un chiaro riferimento al diritto alla salute, si può ricordare quello della Regione Umbria; esso, dopo aver affermato all’art. 8, II comma, che “la Regione riconosce il valore umano, sociale e culturale della immigrazione e favorisce il pieno inserimento nella comunità regionale delle persone immigrate”, all’art. 13 disciplina il diritto alla salute, “quale diritto universale” (I comma); questa affermazione ovviamente rimanda ad una titolarità del diritto incondizionata e priva di qualsivoglia esclusione ed eccezione o “graduazione” (per dirla con espressione ad altro proposito usata da C. Salazar, Leggi regionali sui “diritti degli immigrati”, Corte costituzionale e “vertigine della lista”: considerazioni su alcune recenti questioni di costituzionalità proposte dal Governo in via principale, in AA.VV., Immigrazione e diritti fondamentali. Fra Costituzioni nazionali, Unione europea e diritto internazionale, a cura di S. Gambino e G. D’Ignazio, Milano, 2010, 407). Se questa interpretazione (peraltro, letterale) è corretta, è evidente come il diritto in parola sia da considerare un tutto unitario non scomponibile e sia inoltre da riconoscere senza alcuna distinzione basata sulla condizione sociale o personale. Non sembra privo di rilievo, inoltre, quanto si afferma anche al V comma, a norma del quale “la Regione favorisce lo sviluppo di un sistema di sicurezza sociale anche al fine di garantire a tutti una migliore qualità della vita”.

Significativo, infine, sembra essere anche lo statuto della Regione Campania; tra gli obiettivi inscritti nell’art. 8, per “favorire” i quali “la Regione promuove ogni utile iniziativa”, vi è, alla lett. o), “la realizzazione di un elevato livello delle prestazioni concernenti i diritti sociali nonché il godimento dei diritti politici e sociali degli immigrati, degli stranieri profughi rifugiati e degli apolidi, ivi compreso il diritto di voto, per quanto compatibile con la Costituzione” (lett. p); tra tali obiettivi, è compresa anche “l’attuazione di politiche tese a garantire un livello elevato di tutela della salute fondate sulla prevenzione e su un qualificato sistema sanitario regionale basato, innanzitutto, su una qualificata sanità pubblica” (inoltre, a norma dell’art. 18, I comma, lett. c, tra gli altri organi, è stata istituita anche “la Consulta degli immigrati, per favorire la loro integrazione nella comunità campana”).

Volendo adesso svolgere qualche considerazione conclusiva alla luce dei dati che questa analisi ha offerto, si può facilmente rilevare che, in un’epoca come quella attuale connotata da imponenti fenomeni migratori, molti statuti non tengono in adeguata considerazione la condizione di una parte ormai significativa di soggetti che vivono sui territori regionali, quale è quella degli immigrati (ma sul punto si tornerà a breve); non meraviglierebbe se queste fonti, com’è noto definite “minicostituzioni” regionali, dedicassero più attenzione agli stranieri, almeno sotto forma di norme “programmatiche” da portare a concreta attuazione attraverso norme di dettaglio. Pur senza dimenticare che la Consulta ha escluso carattere vincolante alle previsioni, costituenti contenuto ulteriore, degli statuti ordinari, norme certamente non assimilabili a quelle della Carta costituzionale (sul punto, tra i molti altri, v. C. Salazar, Leggi regionali sui “diritti degli immigrati”, cit., 398), si può osservare che la (spesso) estrema genericità delle norme statutarie appare comunque inidonea ad esprimere vincoli efficaci alla disciplina legislativa; il linguaggio delle previsioni statutarie lascia infatti ampî margini di manovra ai legislatori regionali, i quali non appaiono affatto imbrigliati dalle formule utilizzate.

Alla luce di quanto detto, si può facilmente concludere che, a fronte di una legislazione regionale generalmente sensibile e garantista nei confronti degli immigrati, le carte statutarie appaiono fin troppo timide al riguardo; in ogni caso, se da un lato è evidente quanto già inizialmente si era detto e cioè che, nel complesso, la legislazione regionale offre un valido contributo all’ampliamento del diritto alla salute dei non cittadini, rispetto a quanto sancito nel testo unico sull’immigrazione e a quanto emerge dalla consolidata giurisprudenza costituzionale, dall’altro, non si può fare a meno di osservare come, anche in essa, non manchino numerose enunciazioni meramente “programmatiche”, la cui concreta attuazione nella prassi rimane tutta da verificare. A tale ultimo proposito, infatti, non si può certamente negare che, in taluni casi, si ha l’impressione che i legislatori regionali abbiano usato una linea di particolare prudenza nei confronti specialmente degli stranieri irregolari, quasi a non volersi spingere oltre, magari per timore che una eccessiva apertura non fosse economicamente sostenibile o forse per non discostarsi troppo da quanto stabilito a livello statale, ove l’apertura suddetta – come detto – sembra piuttosto un piccolo spiraglio. E questo è il punto. Se è vero che l’impatto fiscale non è senza effetto sui diritti sociali, tradizionalmente conosciuti come “diritti che costano”, tuttavia non si ritiene opportuno che ci si debba trincerare dietro questo alibi (in dottrina, per tutti, si veda, da ultimo, S. Gambino, I diritti sociali fra Costituzioni nazionali e costituzionalismo europeo, in www.federalismi.it, n. 24 del 2012, nonché i contributi al Convegno annuale del Gruppo di Pisa, su I diritti sociali: dal riconoscimento alla garanzia. Il ruolo della giurisprudenza, in www.gruppodipisa.it); quello in discorso sembra piuttosto un problema culturale e di scarsa sensibilità nei confronti di soggetti “diversi” sotto il profilo della nazionalità, ma certamente uguali ai cittadini italiani in dignità.

Rispondendo ora al dubbio inizialmente espresso, può dirsi che le normative legislative regionali, sul tema che qui ci occupa, si pongono con quelle statutarie in rapporto di genus a species; ed infatti, le prime non contrastano con le seconde, ma rispetto a queste ultime appaiono dettagliate e, perciò, in grado di offrire una salvaguardia più concreta ed efficace nei riguardi dei non cittadini (fermo restando che la maggior parte delle leggi citt. sono antecedenti agli statuti vigenti).

Occorre da ultimo chiarire che il panorama delle leggi regionali che presentano un qualche interesse in materia di diritto alla salute degli stranieri non può ritenersi esaurito con i cinque post pubblicati in questo blog; si è infatti scelto di fare una cernita degli interventi normativi ritenuti degni di maggior rilievo e di non prolungare oltre un’indagine che avrebbe rischiato di appesantirsi troppo e diventare tediosa. Prima di concludere, sembra però opportuno segnalare, soltanto a titolo esemplificativo, che norme in grado di ampliare – seppure indirettamente – la tutela del diritto alla salute degli stranieri sono contenute in leggi finanziarie, con la predisposizione di interventi a favore dei non cittadini (v., ad es., la l.r. Lazio, nn. 10 del 2001 e 4 del 2006), in leggi volte al riordino del servizio sanitario regionale (come la l.r. Liguria, n. 41 del 2006, e la l.r. Sicilia, n. 5 del 2009), in leggi dedicate al sistema integrato dei servizi sociali (v. la l.r. Liguria, n. 12 del 2006, le ll.rr. Puglia, nn. 19 del 2006 e 1 del 2009) ed in altre leggi ancora difficilmente catalogabili, ma ugualmente importanti (tra le altre, si pensi alla l.r. Lazio, n. 10 del 2008). In questa sede, alle normative adesso richiamate, non si può fare altro che un mero rimando.

Lungi dall’idea di aver potuto offrire un quadro esaustivo della legislazione regionale in materia, i dati esaminati sembrano comunque sufficienti a delineare lo stato di avanzamento – a livello locale – della protezione del diritto in questione, pur con la sensazione che le potenzialità regionali, da esprimere in questo ambito, siano tutt’altro che esaurite; è per questa ragione, pertanto, che si ha la speranza di essere riusciti ad offrire al lettore qualche utile indicazione suscettibile di essere come si deve approfondita in altro e più adeguato studio.

Alberto Randazzo

Foto | Flickr.it

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Una risposta a Il punto sulla legislazione regionale in materia di diritto alla salute degli stranieri (ultima parte)

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