[Corte cost. n. 242 del 2012] Voto “estero” nei piccoli comuni: quorum o non quorum?

Roma, Palazzo della Consulta1. Nel caso definito con la sent. n. 242 del 2012, la Corte è stata chiamata a pronunciarsi in punto di modalità di calcolo del c.d. “quorum strutturale dei votanti”. Questione tanto tecnica quanto delicata, dipendendo da essa non solo la validità, ma anche e più ampiamente, la stessa credibilità, autorevolezza e legittimazione della consultazione elettorale (dato che l’istituto mira a garantire che al voto prenda parte una parte consistente di elettorato, e che, più in generale, più elevata è l’affluenza alle urne – in contesti s’intende, dove sia garantita la libertà di voto – e più forte è la presunzione che alla scelta abbia contribuito la più ampia “volontà” della comunità politica di riferimento; viceversa, più, esso, è basso, e più elevato risulta il rischio che la scelta, presa da pochi, non rispecchi la volontà “dei più”).

Nonostante i valori che mira a salvaguardare, un tale istituto risulta poco “praticato” nel panorama interno e comparato. Fa, almeno in parte, eccezione l’ordinamento francese, in cui per essere eletti all’Assemblea Nazionale al primo turno è necessario, oltre all’aver riportato la maggioranza dei voti espressi (ex art. L 126 del Code él. francese)[1], che sia stato conseguito il quorum della partecipazione di almeno un quarto degli iscritti nelle liste elettorali del collegio. Anche se poi una tale condizione non è richiesta nell’eventuale decisivo turno di ballottaggio, prevalendo, in questo caso, la necessità di individuare comunque un qualche “vincitore maggioritario”, nonché, più in generale, l’esigenza di contrastare il presentarsi del c.d. “paradosso dell’aula vuota”.

Un tale ordine di preoccupazioni non deve, però, aver assillato più di tanto il legislatore italiano nemmeno al momento di metter mano, da ultimo, alla disciplina per l’elezione dei consigli dei comuni sino a 15 mila abitanti[2]. Pur avendosi, infatti, in questi casi, a che fare con una particolare ipotesi di quorum strutturale, prevista nel solo caso in cui “sia stata ammessa e votata una sola lista” nell’elezione, si manca di prevedere espressamente proprio cosa debba avvenire una volta che, a causa di una “debacle” del quorum, l’elezione venga dichiarata nulla (ex art. 71, c. 10, del T.U. n. 267 del 2000)[3]. Tuttavia, mentre, in origine[4], e fino a non molto tempo fa, si poteva, forse, fare affidamento sull’alta improbabilità che una simile ipotesi prendesse forma, ora non è più così, registrando, il quadro politico attuale, da un lato, il radicarsi dell’astensionismo elettorale, e, dall’altro lato, maggiori possibilità del presentarsi di “liste uniche”.

La riprova viene fornita proprio dal caso in esame, scaturito dal mancato conseguimento del quorum dei votanti in occasione delle elezioni locali (del marzo 2010) nel Comune di Sessano del Molise. Comune che, a tutt’oggi, risulta commissariato ed in attesa sul “da farsi”, dopo l’intervento della Consulta (se tornare ad elezioni, col rischio concreto di mancare nuovamente il quorum, o se confermare commissariamento estraneo al circuito democratico).

2. La Corte costituzionale, nella menzionata sent. n. 242 del 2012, ha fatto salva la normativa applicata nel caso in esame, che prevede che, ai fini del calcolo del quorum strutturale dei votanti nei comuni più piccoli, vengano contabilizzati pure i cittadini iscritti all’Anagrafe degli italiani residenti all’estero (AIRE), non computandosi i quali il quorum sarebbe stato invece, traguardato (a fronte, infatti, di 368 votanti, il totale degli iscritti nelle liste elettorali era ammontato a 1186 unità, per cui il quorum richiesto era risultato pari a 1186/2 +1 = 594; mentre se non si fosse tenuto conto dei 495 cittadini residenti all’estero il quorum sarebbe stato pari a [1186-495]/2 +1 = 346,5 unità).

Di qui il ricorso al giudice amministrativo del candidato sindaco per l’unica lista in competizione e di un altro cittadino residente nel Comune, nonché la decisione, da ultimo, del Consiglio di Stato di sollevare la questione di legittimità costituzionale del precitato art. 71, c.10, del TUEL[5], nella parte in cui, include i «cittadini iscritti all’AIRE», «nel numero degli aventi diritto al voto al fine del calcolo della percentuale, non inferiore al cinquanta per cento dei voti espressi, ai fini della validità del voto ottenuto dall’unica lista ammessa e votata»[6].

Più particolarmente, il Consiglio di Stato ha lamentato la violazione del principio di partecipazione popolar-democratica e dei diritti di elettorato attivo e passivo, sanciti, rispettivamente, dagli artt. 1, comma 2; 48, comma 1; e 51, comma 1, della Costituzione; ed altresì il vulnus inferto all’art. 3 della Costituzione dall’irragionevolezza della disposizione «per l’eccessiva compromissione, che da essa [sarebbe derivata], del voto degli abitanti, “condizionato da quello (eccessivamente enfatizzato per un retaggio storico culturale male interpretato) dei residenti all’estero avulso dalla partecipazione responsabile alla vita democratica”»[7].

A sostegno delle sue tesi, il giudice remittente ha fatto appello alla sent. n. 173 del 2005[8], in cui la Corte costituzionale aveva dichiarato non fondata la questione (pressoché speculare a quella del caso in esame) di legittimità costituzionale della legge n. 21 del 2003 della Regione Friuli-Venezia Giulia (di ulteriore modifica della l.r. 14 del 1995, già modificata dall’art. 3, c. 2, della l.r. n. 13 del 2002), che stabilisce che, per determinare il quorum dei votanti, “non siano computati fra gli elettori iscritti nelle liste elettorali del Comune quelli iscritti nell’anagrafe degli elettori residenti all’estero” (ex art. 3-bis).

 

3. La Corte, non condividendo gli argomenti addotti dai giudici di Palazzo Spada, ha, in particolare, reputato insostenibile che l’«irragionevolezza della disposizione denunciata possa desumersi, a contrario, dalla precedente richiamata pronuncia di questa Corte n. 173 del 2005», dato che in quel caso la Corte avrebbe fatto attenzione a sindacare (oltre che la sussistenza della competenza primaria dalla Regione in materia) la ragionevolezza «di quel “regime speciale”», ravvisandone «la sua giustificazione nell’alto tasso di emigrazione che caratterizza alcune aree della Regione Friuli-Venezia Giulia»; mentre nel caso di specie la ponderazione di interessi non sarebbe stata mirata «a circoscritte specifiche realtà territoriali», ma si sarebbe riferita «ad un quadro più generale», e sarebbe stata «volta ad un (non irragionevole, appunto) bilanciamento del diritto al voto dei residenti con quello degli iscritti all’AIRE» (v. la sent. n. 242 del 2012, in cui si richiama la sent. n. 107 del 1996). Più in generale, non è stata ravvisata alcuna violazione della Costituzione da parte della normativa impugnata, in «un ambito nel quale», come la Corte ha tenuto ad evidenziare «si esprime con un massimo di evidenza la politicità della scelta legislativa, censurabile in sede di giudizio di costituzionalità solo quando risulti manifestamente irragionevole» (v. la sent. n. 242 del 2012, e, in precedenza, la sent. n. 260 del 2002).All’opposto, nell’operarsi il bilanciamento del diritto elettorale degli abitanti con quello dei cittadini residenti all’estero, tra le due soluzioni possibili – quella, cioè, «di garantire con pienezza il diritto dei non residenti iscritti all’AIRE alla appartenenza al corpo elettorale locale sì da concorrere al calcolo del quorum per la validità delle elezioni in condizioni di perfetta parità con i cittadini residenti, e quella di assicurare ampia ed incondizionata garanzia ai diritti politici di questi ultimi» – si sarebbe legittimamente «optato per la prima soluzione», «nell’ambito della discrezionalità di scelte riservata]» al legislatore[9].

Nonostante tale esito, la Corte non pare abbia rinunciato ad evidenziare che la normativa impugnata presenta dei «profili di non piena coerenza, nel testo attuale, con la disciplina di settore». In questa prospettiva, pare, però, di poter osservare che l’eventuale (più comoda) scelta legislativa di bandire il quorum nei comuni più piccoli incontrerebbe l’obiezione dell’affievolimento del tasso di democraticità di elezioni già estremamente critiche, data, come si è visto, l’estrema scarsità dell’offerta elettorale in campo, in questi casi. È, tuttavia, lo stesso giudice delle leggi a suggerire la strada da seguire, auspicando «che il legislatore ponga rimedio» agli «inconvenienti» derivanti dalla assenza di una normativa agevolativa del voto dei residenti all’estero con riguardo alle elezioni amministrative.

Una tale più coerente soluzione rinvia però al problema delle modalità con cui attuare  le necessarie agevolazioni, costituite per tradizione dagli sconti sui costi di “viaggio”, così da favorire lo spostamento “fisico” dei votanti[10], ma che, a fronte delle possibilità offerte dalle più recenti tecnologie trasmissive e delle concrete esperienze di altri ordinamenti, necessitano (quanto meno) di essere rimeditate.


[1] Prescrive infatti l’art. L 126: “Nul n’est élu au premier tour de scrutin s’il n’a réuni:

1° la majorité absolue des suffrages exprimés;

2° un nombre de suffrages égal au quart du nombre des électeurs inscrits.

Au deuxième tour la majorité relative suffit.

En cas d’égalité de suffrages, le plus âgé des candidats est élu”.

[2] Merita di osservarsi come una tale previsione normativa fosse già stata contemplata agli esordi dell’ordinamento repubblicano dal Testo Unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali (ex art. 50, del T.U. n. 203 del 1951), che, nella

menzionata ipotesi di una sola lista candidata (ed a pena, anche qui, di nullità dell’elezione) stabiliva che:

– nei Comuni con popolazione sino a 10.000 abitanti (limite, in seguito, abbassato a 5.000 dalla legge n. 663 del 1964), fossero eletti i candidati che avessero riportato “un numero di voti validi non inferiore al 20 per cento dei votanti” (“quorum funzionale”), purché il numero dei votanti non fosse stato “inferiore al 50 per cento degli elettori iscritti nelle liste elettorali del Comune (“quorum strutturale”); mentre

– nei Comuni con popolazione superiore, si sarebbero dovuti intendere eletti “i candidati compresi nella lista” purché essa avesse “riportato un numero di voti validi non inferiori al 50 per cento dei votanti” (“quorum funzionale”), ed il numero dei votanti non fosse stato “inferiore al 50 per cento degli elettori iscritti nelle liste elettorali del Comune” (“quorum strutturale”).

[3] Ai sensi dell’art. 71, c. 10, del T.U. n. 267 del 2000: “Ove sia stata ammessa e votata una sola lista, sono eletti tutti i candidati compresi nella lista, ed il candidato a sindaco collegato, purché essa abbia riportato un numero di voti validi non inferiore al 50 per cento dei votanti ed il numero dei votanti non sia stato inferiore al 50 per cento degli elettori iscritti nelle liste elettorali del comune. Qualora non si siano raggiunte tali percentuali, la elezione è nulla”.

[4] V., supra, la nota 2.

[5] V. Cons. di Stato, sez. V, ord. n. 3255 del 31 maggio 2011; e, in precedenza T.A.R. Molise-Campobasso, sez. I, sent. n. 260 del 23 giugno 2010.

[6] Anche se va precisato che una tale inclusione non è prevista esplicitamente dal Testo unico degli enti locali, ma la si ricava dalla non semplice ricostruzione del quadro normativo («La legge», infatti, «è stata più volte modificata, ma è rimasto intatto il principio da essa introdotto, secondo il quale tutti i cittadini italiani emigrati conservano l’iscrizione nelle liste elettorali del comune italiano di ultima residenza (o di nascita), senza limiti di tempo»). Segnatamente, sulla base del rinvio contenuto all’art. 13 del d.P.R. n. 570 del 1960 (Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali) alla legge n. 1058 del 1947 (recante le Norme per la disciplina dell’elettorato attivo e per la tenuta e la revisione annuale delle liste elettorali), recepito, dapprima, dall’art. 11 del d.P.R. n. 223 del 1967 (Approvazione del testo unico delle leggi per la disciplina dell’elettorato attivo e per la tenuta e la revisione delle liste elettorali), “aggiornato” poi, su questo specifico profilo, dall’art. 1 della legge n. 40 del 1979 (di modifica delle norme sull’elettorato attivo concernenti la iscrizione e la reiscrizione nelle liste elettorali dei cittadini italiani residenti all’estero) ed ulteriormente perfezionato, quindi, dalla legge n. 470 del 1988 (Anagrafe e censimento degli italiani all’estero), col prevedersi, in particolare, che “Le anagrafi dei cittadini italiani residenti all’estero (AIRE) siano tenute presso i comuni e presso il Ministero dell’interno” (ex art. 1) e che agli elenchi dei cittadini di cui sono depositarie si faccia riferimento al fine di compilare e revisionare periodicamente le liste elettorali.

[7] In particolare il giudice amministrativo ha tenuto a considerare come «i residenti all’estero non partecip[i]no alla vita locale e non subisc[a]no direttamente gli effetti delle scelte amministrative e normative compiute dagli organi elettivi», sicché condizionare la validità delle elezioni al raggiungimento di un quorum dei votanti rapportato anche ai residenti all’estero iscritti nelle liste elettorali, indipendentemente dal fatto che abbiano o meno esercitato il diritto di voto, avrebbe finito per far dipendere – appunto “irragionevolmente” – la validità delle elezioni «da un elemento estrinseco alla compagine elettorale». La ridetta normativa sarebbe risultata inoltre pregiudizievole per il principio di uguaglianza anche in ragione della discriminazione che “di fatto” avrebbe finito per cagionare a danno degli enti locali maggiormente caratterizzati, come nella specie, da fenomeni di migrazione (rispetto ad altri in cui, invece, un tale fenomeno risulta meno rilevante).

[8] A commento di tale decisione v., in particolare, E. Grosso, Italiani all’estero ed elezioni comunali. La retorica dell’uguaglianza e la ragionevole differenziazione, e G. Passaniti, Il “non voto” dei friulani all’estero: l’annosa questione del voto come “dovere civico” all’esame della Corte costituzionale (in http://www.giurcost.org/decisioni/2005/0173s-05.html).

[9] Fatte le dovute differenze del caso, ci si limita a rammentare come nella sent. 372 del 2004 la Corte non abbia ravvisato vizi di legittimità dell’art. 75, comma 4, dello Statuto della Regione Toscana, là dove ai fini dell’abrogazione referendaria di una legge o di un regolamento regionale prevede come necessaria la partecipazione alla votazione della maggioranza dei votanti alle ultime elezioni regionali, non apparendo alla Corte irragionevole, in un quadro di rilevante astensionismo elettorale, stabilire un quorum strutturale del votanti.

[10] A tale riguardo, la Corte costituzionale nella propria giurisprudenza concernente l’agevolazione del voto di cittadini residenti all’estero ha avuto modo di chiarire come l’«assoluta parità di trattamento dei cittadini» allorché essi  esprimono il voto «in ragione della delicatezza ed importanza di tale momento di esercizio della sovranità popolare» necessiti che «soltanto lo Stato sia legittimato a provvedere in materia di disciplina delle forme e dei limiti dell’esercizio dell’elettorato politico attivo» (v. le sentt. n. 39 del 1973 e n. 79 del 1988). Ci si limita ad osservare come su di una tale base il giudice costituzionale fosse arrivato ad escludere che, a meno che non si trattasse di elezioni regionali (v. la sent. n. 90 del 1974) le regioni potessero, anche solo in via integrativa e sia pure con interventi “in melius” modificare le condizioni di svolgimento delle consultazioni politiche, attraverso l’elargizione di “provvidenze” (come, per es., i rimborsi dei costi dei biglietti di viaggio).

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