Introduzione a R. BIN – G. FALCON (a cura di), Diritto regionale, il Mulino, Bologna 2012

BIN-FALCON Diritto regionalePer gentile concessione dei Curatori e della Società editrice il Mulino pubblichiamo l’introduzione a R. BIN – G. FALCON (a cura di), Diritto regionale, il Mulino, Bologna 2012.

Da molti anni il Diritto regionale è una materia d’insegnamento nelle università italiane. Da sempre è una materia molto tecnica, in parte gravitante sulle tematiche tipicamente costituzionalistiche, in parte attratta dal diritto amministrativo. La teoria delle fonti e la teoria delle forme di governo, da un lato, l’organizzazione amministrativa e il rapporto tra la regione e le autonomie locali, dall’altro, costituiscono i pilastri su cui appoggia tradizionalmente qualsiasi trattazione del diritto regionale.

La materia – si diceva – è molto tecnica. Essa è regolata da un limitato numero di disposizioni costituzionali che reggono il sistema di riparto delle funzioni tra Stato e regioni, l’autonomia statutaria delle regioni e la loro «forma di governo», la tutela giurisdizionale delle attribuzioni, le relazioni finanziarie, i «controlli» e poco altro. Queste disposizioni hanno subito una radicale revisione tra il 1999 e il 2001, provocata dalla constatazione, largamente condivisa, che il «modello» originale della Costituzione del 1948 non riusciva più a regolare efficientemente le relazioni tra Stato e regioni. Ma in quei primi 50 anni di applicazione della Costituzione, prima alle poche regioni speciali e poi – dopo 22 anni di attesa − anche alle regioni ordinarie, avevano visto sedimentare una complessa legislazione di attuazione delle previsioni costituzionali e una virtuosistica giurisprudenza costituzionale che, chiamata in causa dall’elevatissimo contenzioso sviluppatosi, aveva cercato di sistemare, tessera dopo tessera, un difficile mosaico di regole, di criteri, di meccanismi che rendessero praticabile il quadro costituzionale.

La riforma costituzionale fu dunque invocata a gran voce, ma quella che il Parlamento riuscì ad approvare all’esordio del nuovo millennio non era forse quella che serviva. La riforma si annunciò come una modifica epocale, in senso «federale» – termine che era entrato da poco nelle parole d’ordine della politica – del sistema costituzionale. Purtroppo si rivelò invece una riscrittura in parte incauta, in parte reticente e comunque tecnicamente carente di un testo che avrebbe avuto bisogno di una revisione prudente, consapevole dei reali problemi applicativi del «vecchio» Titolo V della Costituzione e della complessità tecnica che la sua applicazione aveva rivelato negli anni, e di idee chiare su ciò che si voleva realmente fare ed ottenere.

Sono passati ormai dieci anni dalla prima applicazione del «nuovo» Titolo V, ma non si può certo dire che il sistema abbia trovato un assestamento soddisfacente. Anzi, da subito il contenzioso si è riacceso, con un’intensità ancora maggiore del passato, alimentato da parte regionale soprattutto dalla perdurante assenza di una efficace sede di condivisione della legislazione nazionale, da parte statale da una gestione burocratica e non selettiva dell’impugnazione delle leggi regionali. La legislazione ordinaria – a cui è affidato in misura rilevantissima l’assestamento dei rapporti tra centro e periferia − non è stata affatto attenta a chiarire le relazioni tra Stato e regioni: anzi, dopo un primo periodo di sostanziale incuria per la riforma pur appena approvata (la sola traccia attuativa si rinviene nella generica legge 131/2003), le vicende della lunga e grave crisi finanziaria hanno dato origine ad una legislazione d’emergenza che ha prosciugato l’autonomia finanziaria (già scarsa) delle regioni e degli enti locali e, con essa, larga parte della loro autonomia tout court. Il dibattito politico ha registrato una frattura schizofrenica tra i continui annunci del conseguimento di tappe più o meno definitive nella realizzazione del «federalismo» e la realtà di una conduzione quanto mai centralistica di ogni scelta politica. La stessa giurisprudenza della Corte costituzionale, dopo una prima fase in cui la riforma era stata «presa sul serio», ha ripiegato su canoni e criteri d’interpretazione che spesso segnano un passo indietro (sul percorso dell’affermazione delle autonomie) rispetto alla stessa giurisprudenza pre-riforma.

Così il diritto regionale, prima e dopo la riforma, rimane una materia iniziatica, della quale la lettura diretta delle norme costituzionali fornisce soltanto un’idea vaga e per molti aspetti fuorviante. Eppure questa materia iniziatica deve essere applicata tutti i giorni non solo nei rapporti amministrativi, ma anche − conseguentemente − nelle sedi di giurisdizione, da operatori (amministratori, avvocati, giudici) che spesso non l’hanno studiata all’università (non essendo la materia obbligatoria), o l’hanno studiata in altra epoca.

In questo contesto, l’idea di realizzare un nuovo manuale di Diritto regionale è nata in seno al gruppo che negli ultimi anni si è sviluppato attorno alla rivista «le Regioni», che da sempre offre una sede di studio costante e approfondito delle prassi, della giurisprudenza e della dottrina sui temi del diritto regionale.

In particolare, l’idea è nata a seguito del convegno, promosso dalla rivista agli inizi del 2011, su Dieci anni dopo. Un bilancio della riforma regionale 2001- 2011 (i cui atti sono pubblicati in «le Regioni», 2-3, 2011), pensando che il gruppo dei giovani studiosi impegnati nel convegno o parte della redazione della rivista avrebbe potuto fornire l’entusiasmo e le energie per un rinnovato sforzo di analisi e sintesi dello stato del diritto regionale.

Ne è venuto fuori il libro che qui presentiamo. Pur essendoci due curatori e più autori (tra i quali gli stessi curatori), sottolineiamo che non si tratta di un lavoro «a più mani» in senso tradizionale, in cui ciascuno degli autori sviluppa in piena autonomia il tema assegnatogli. A partire dal sommario, ogni parte è stata progettata collettivamente, discussa e ridiscussa sino a raggiungere uno sviluppo coerente con l’impianto generale e soddisfacente per i curatori e per ogni componente del gruppo. Curatori e autori hanno cercato di applicare pienamente quel principio di leale collaborazione che dovrebbe permeare − ma troppo spesso non permea affatto − i rapporti tra lo Stato e le regioni, e le autonomie in genere. Dovendosi realizzare un manuale organizzato o coeso (e non un insieme di saggi), si è dovuto pervenire ad un elevato grado di condivisione dei contenuti e dei modi di espressione. I lettori diranno se ci siamo riusciti in misura sufficiente.

Oltre alle componenti tipiche di qualsiasi testo di diritto regionale (in cui non possono mancare le trattazioni del riparto delle competenze legislative e amministrative, l’autonomia statutaria delle regioni, lo sviluppo delle «relazioni esterne» delle regioni stesse, il sistema delle impugnazioni degli atti statali e regionali), questo testo dedica particolare attenzione ad alcuni temi che ci sono parsi di interesse per chi oggi affronta lo studio della materia. Innanzitutto un occhio attento alle esperienze straniere di «federalizzazione», nel doppio senso di tendenza all’unità «federale» (com’è avvenuto negli esempi storici di Stati federali e sta accadendo oggi in Europa) e di progressiva scomposizione dello Stato centralizzato (come è avvenuto in Italia, Spagna e altri paesi ancora). Riflettendo su queste esperienze (cap. I), si è poi cercato di chiarire il significato dei termini che sono ormai entrati nell’uso corrente della politica (federalismo, regionalismo, devolution ecc.), ma che hanno una complessità di significato non affatto trascurabile, e che vengono purtroppo orribilmente storpiate nel quotidiano dibattito politico e istituzionale (cap. II). Al sistema regionale italiano si è poi guardato in una prospettiva storica (cap. III), che ha ripercorso le fasi prima, durante e dopo l’Assemblea costituente, perché ci è parso che nessuno degli attuali problemi dell’assetto regionale italiano possa intendersi appieno senza coglierne le premesse e lo sviluppo. Soprattutto poco si può intendere se non si coglie la doppia prospettiva in cui sempre il problema dell’autonomia regionale (e locale) è stato considerato, le due opposte esigenze dell’unità dello Stato e dell’autonomia dei territori (cap. IV). La riforma del 1999 ha poi reso particolarmente complessa e interessante l’autonomia che le regioni hanno ottenuto nel progettare, attraverso gli statuti e la legislazione elettorale soprattutto, la propria forma di governo (cap. V). Densa di riferimenti alla giurisprudenza costituzionale è inevitabilmente sia la parte (cap. VI) dedicata al riparto della potestà legislativa, sia quella che riguarda il complesso tema del riparto delle funzioni amministrative (cap. VII): sono queste le parti su cui la riforma ha inciso maggiormente, ma anche quelle che sono state riscritte dal fiume incessante di sentenze della Corte costituzionale. Anche in considerazione della centralità che hanno assunto negli ultimi anni le questioni collegate al c.d. federalismo fiscale e al coordinamento finanziario, un particolare peso ha acquistato il capitolo dedicato all’autonomia finanziaria (cap. VIII). Sebbene in apparenza solo marginalmente lambite dalle riforme costituzionali, le regioni speciali hanno invece subito rilevanti conseguenze sia da queste sia dalle nuove misure di coordinamento finanziario, come fa emergere la parte loro dedicata (cap. IX). Ai nuovi capitoli che le riforme costituzionali hanno aperto alle relazioni esterne delle regioni – sul fronte cioè del diritto e delle istituzioni dell’Unione europea, come pure del diritto e delle organizzazioni internazionali – è dedicato il capitolo X; mentre nell’ultimo si è scelto di dare uno spazio adeguato al contenzioso Stato-regioni, anche per fornire il supporto necessario per comprenderne a fondo i meccanismi processuali (cap. XI).

Muovendo dall’esperienza della rivista «le Regioni», il lettore potrebbe chiedersi se questo manuale sia, oltre che «di diritto regionale», anche «regionalista». Ora, non c’è dubbio che − come si potrebbe dire per la rivista − i curatori e gli autori partano dalla convinzione che un articolato sistema di autonomie, nel contesto di una unità non solo nazionale, ma anche europea, costituisca un valore. Detto ciò, tuttavia questo manuale non si propone alcuno scopo ideologico, ma quello di dare, in un quadro di riferimento adeguato, un’immagine esatta del nostro diritto regionale, nelle sue caratteristiche peculiari − a fronte di altri sistemi reali e possibili − ed anche nelle sue inadeguatezze, tra le quali maggiore è la sempre perdurante assenza di una sede di vera concertazione della legislazione nazionale.

Ogni capitolo si chiude con una bibliografia minima, in parte per precisare le citazioni sparse nel testo, in parte per offrire al lettore qualche suggerimento per gli eventuali approfondimenti. Anche questa Introduzione si chiude così, indicando gli altri manuali di riferimento in cui il lettore forse può trovare altre analisi ed altre indicazioni prospettiche, da confrontare con quelle qui contenute.

Roberto Bin

Giandomenico Falcon

Annunci
Questa voce è stata pubblicata in Anticipazioni, Libri e contrassegnata con , , . Contrassegna il permalink.

Una risposta a Introduzione a R. BIN – G. FALCON (a cura di), Diritto regionale, il Mulino, Bologna 2012

  1. Pingback: Justin Peatling

I commenti sono chiusi.