[Corte dei conti, Sezione autonomie, Delib. n. 15/2012] La Corte dei conti affronta i nuovi controlli sulle autonomie territoriali

Corte dei conti

Nell’adunanza del 25 ottobre 2012 la Sezione delle autonomie della Corte dei conti ha deliberato le Prime linee interpretative per l’attuazione dei controlli introdotti dal d.l. n. 174/2012, in corso di conversione, già oggetto di molteplici interventi di commento in questo sito (si vedano i contributi di M. Massa e R. Di Maria per quanto concerne lo specifico tema dei controlli).

Il documento presenta motivi di interesse dal momento che la Corte dei conti prende una prima posizione rispetto ai controlli che ad essa competeranno per effetto della nuova disciplina adottata anche per prevenire nuovi casi di sperpero o comunque di non sana gestione di risorse pubbliche in alcune istituzioni regionali: vicende alle quali l’esecutivo nazionale ha ritenuto di rispondere attivando modalità di verifica anche piuttosto invasive nei confronti delle autonomie.

Con tale documento la Corte si propone di fornire alcune prime valutazioni ed indicazioni su tale sistema di controlli, che il d. l. n. 174/2012 introduce giustificandoli – art. 1, co. 1 – sulla base  del coordinamento della finanza pubblica e riconducendoli all’art. 100, co. 2, Cost., che legittimerebbe forme di partecipazione della Corte dei conti al controllo della gestione finanziaria delle Regioni.

Se questo è il contesto costituzionale di riferimento, la Corte dei conti richiama anche il quadro della giurisprudenza costituzionale: in esso spicca la sent. n. 198/2012 che ha individuato il fondamento del controllo indipendente ed esterno della Corte dei conti nei confronti degli enti territoriali, con l’ausilio dei collegi dei revisori dei conti, nel medesimo art. 100 Cost., se il controllo viene inteso come esteso ai conti ed ai bilanci di tutti gli enti pubblici che costituiscono, nel loro insieme, il bilancio della finanza pubblica allargata.

Ma ulteriore sostegno costituisce la sent. n. 64/2005, laddove si riconosce il potere del  legislatore statale di imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali la previsione sia di vincoli alle politiche di bilancio che di un coerente sistema di controlli affidato ad un organo della Repubblica in posizione di indipendenza rispetto ad ogni livello di governo: tale organo ben può essere la Corte dei conti.

In merito agli specifici adempimenti della Sezione delle autonomie per l’attuazione del d.l. n. 174/2012, nei confronti delle Regioni essi consistono nel rafforzamento dei controlli; in relazione agli enti locali, molteplici modifiche in tema di finanza degli stessi sono finalizzate ad aumentare la funzionalità degli strumenti di controllo interno ed a rendere più pregnante il controllo affidato alla Corte dei conti.

Per realizzare un tale sistema dei controlli la Corte dei conti prevede alcuni adempimenti.

Anzitutto si guarda all’adozione delle Linee guida relative alle varie tipologie di verifiche, a cui si intende lavorare anche con il contributo delle Sezioni regionali di controllo: si tratta delle verifiche relative alle valutazioni di attendibilità delle proposte dei bilanci di previsione regionali (art. 1, co. 6); di quelle infrannuali sulle gestioni delle Regioni (art. 1, co. 7) e di Province e Comuni (art. 3, co. 2, lett. e); nonché di quelle previste ai fini della valutazione della congruità del piano di riequilibrio finanziario pluriennale.

Secondariamente andranno elaborati i primi indirizzi interpretativi relativi agli altri compiti previsti dal decreto legge con riferimento ai controlli sulle Regioni, quali il giudizio di parifica del rendiconto generale della Regione (art. 1, co. 3), le relazioni sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate con leggi regionali e sulle tecniche di quantificazione degli oneri (art. 1, co. 4).

Infine occorrerà procedere allo studio ed all’elaborazione delle metodologie per i controlli diretti a valutare l’attuazione delle misure necessarie per la razionalizzazione della spesa pubblica (art. 6, co. 3).

Ma ciò che più interessa è il contenuto delle nuove modalità di controllo, che rappresentano una significativa inversione di tendenza rispetto alle evoluzioni degli ultimi anni (cfr. in tal senso le prime valutazioni di G. Colombini, Corte dei conti e controlli interni, in Astrid Rassegna, n. 20/2012): il punto di vista dell’organo a cui risulteranno affidate è quanto mai significativo.

In relazione al controllo preventivo di legittimità sugli atti delle Regioni (art. 1, co. 2) la Corte ne constata il carattere di novità sia relativamente alle istituzioni destinatarie che ai contenuti, e raccomanda l’individuazione di linee applicative affinché il comportamento delle Sezioni regionali risulti uniforme.

Anzitutto la Corte si pronuncia sul carattere assolutamente tassativo dell’elenco degli atti regionali (atti normativi a rilevanza esterna, aventi riflessi finanziari, emanati dalla Giunta o dal Presidente della Regione; atti amministrativi, a carattere generale e particolare, adottati dalla Giunta, dal Presidente della Regione o dall’Amministrazione regionale, in adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea; atti di programmazione e pianificazione regionali, ivi compreso il piano di riparto delle risorse destinate al finanziamento del Servizio sanitario regionale) su cui le Sezioni regionali sono chiamate a svolgere il controllo preventivo di legittimità: si tratta di un controllo ai fini del rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea e del rispetto del patto di stabilità interno. Ovvero vincoli che oggi rivestono un particolare ruolo di cogenza per effetto della novella costituzionale che ha introdotto il pareggio di bilancio, richiamando i limiti imposti dall’ordinamento sovranazionale (art. 1, l. cost. n. 1/2012).

La Corte, nel riconoscere caratteri del tutto particolari a tale controllo preventivo, lo vede dunque circoscritto ad una cerchia di atti tipici e soltanto di natura regolamentare, emanati dal governo regionale e aventi una ricaduta finanziaria per il bilancio della Regione: dichiara dunque indiscutibilmente esclusi i provvedimenti aventi forza di legge.

Dalla deliberazione parrebbe emergere pertanto l’intento della Corte dei conti di limitare la portata del proprio intervento: con riferimento agli atti amministrativi generali e particolari, adottati in adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, si richiama l’interpretazione delle Sezioni di controllo della Corte dei conti che hanno ritenuto di assoggettare a controllo esclusivamente i provvedimenti di approvazione delle azioni di sostegno dei programmi di finanziamento comunitari poiché sono gli Stati membri che assumono la responsabilità primaria del controllo finanziario degli interventi, affinché anche i fondi erogati dalle Istituzioni europee siano correttamente utilizzati. Con riguardo invece agli atti di programmazione e pianificazione regionali, tra cui rientra il piano di riparto delle risorse destinate al finanziamento del Servizio sanitario regionale, la Corte propone di limitare il controllo sugli atti emanati dal governo regionale, aventi riflessi finanziari per la Regione.

Circa invece la verifica di attendibilità delle proposte di bilancio di previsione delle Regioni (art. 1, co. 6) la Corte prospetta diversi profili di valutazione, che tengano conto  dell’andamento storico delle varie voci (entrate correnti, spese correnti, spese di investimento) nei bilanci di previsione e nei rendiconti pregressi, nonché dei disavanzi verificatisi negli esercizi precedenti: criterio fondamentale nella costruzione del bilancio di previsione dovrà essere quello indicato dalla Corte costituzionale con la sent. n. 70/2012, secondo cui non è corretto realizzare il pareggio di bilancio, in sede preventiva, mediante la contabilizzazione di un avanzo di amministrazione presunto.

Grande rilievo rivestiranno, secondo le lettura della Corte dei conti, le verifiche infrannuali sulle gestioni regionali (art. 1, co. 7), perché tale monitoraggio ripetuto nell’anno permetterà di verificare, in corso di esercizio, la tenuta degli obiettivi di finanza pubblica.

La Corte ravvisa i seguenti tratti distintivi di tale nuova modalità di controllo: la cadenza  trimestrale del referto del Presidente della Regione; la facoltà della Corte di avvalersi del supporto del Corpo della Guardia di finanza e dei Servizi ispettivi di finanza pubblica della Ragioneria generale dello Stato ai fini dell’accertamento di quanto utile alle verifiche sulla regolarità della gestione; la previsione di una sanzione pecuniaria applicabile dalle Sezioni giurisdizionali regionali della Corte agli amministratori responsabili della inadeguatezza del sistema dei controlli interni, dovrebbero essere misure procedimentali idonee a garantire il rispetto delle regole contabili ed il pareggio di bilancio.

L’azione della Corte dei conti dovrà essere indirizzata a far emergere la presenza di disfunzioni organizzative ovvero di inefficienze e diseconomie nella gestione della spesa. A tal fine occorrerà procedere alla valutazione dell’adeguatezza funzionale del sistema dei controlli interni; alla verifica dell’osservanza dei principali vincoli normativi sul piano organizzativo e contabile; al monitoraggio degli effetti finanziari prodotti dalle misure previste dalle manovre di finanza pubblica e dai principali provvedimenti adottati in corso d’anno; alla rilevazione degli eventuali scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica.

Le verifiche infrannuali toccheranno anche gli enti locali (art. 3, co. 1, lett. e): il decreto legge introduce nel TUEL la relazione semestrale del Sindaco e del Presidente della Provincia, che la Corte reputa una misura funzionale a verificare la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e del pareggio di bilancio; anche il PEG, i regolamenti e gli atti di programmazione e pianificazione verranno sottoposti a tale verifica.

La Corte dei conti sottolinea le novità della nuova disciplina dei controlli, rispetto a quella vigente: esse risiedono soprattutto nel livello di maggior dettaglio relativo all’organizzazione ed alle finalità dei controlli interni: nonché nel coinvolgimento diretto delle figure organizzative di maggior livello di responsabilità presenti negli enti, quali il segretario, il direttore generale ed i responsabili dei servizi.

Per effetto della trasmissione semestrale di tale referto alla Sezione regionale di controllo sarà possibile seguire il concreto sviluppo della gestione attraverso la conoscenza degli atti e delle attività gestionali di maggior rilievo, mediante i quali l’ente attua i piani ed i programmi. Una particolare attenzione dovrà essere riservata ai parametri della regolarità amministrativa e contabile, dal cui monitoraggio potranno scaturire richieste volte ad individuare la presenza di eventuali lacune gestionali che possono ripercuotersi sulla sana e corretta gestione finanziaria.

E da ultimo la Corte si dichiara consapevole che le verifiche riguardanti gli equilibri di bilancio dovranno affrontare le tematiche concernenti la corretta copertura delle spese e la salvaguardia degli equilibri finanziari ed economici, al fine di salvaguardare la tenuta degli obiettivi di finanza pubblica e di rilevare quegli scostamenti che richiedano l’adozione di adeguate misure correttive.

In attesa della conversione del decreto, che già è stato oggetto di modifiche nel passaggio parlamentare, non si può fare a meno di osservare che la prospettiva che aprono queste disposizioni, tese ad aumentare i controlli anche preventivi, a dilatare la produzione di referti, ad affiancare misure sanzionatorie a quelli che erano controlli collaborativi, a legittimare una certa invadenza da parte delle istituzioni statali, potrebbe essere in contraddizione con l’impianto del Titolo V Cost.: e dunque rappresentare una rilevante e discutibile compressione dell’autonomia di Regioni ed enti locali.

Camilla Buzzacchi

Foto | Flickr.it

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