Il regionalismo visto da Angelo Mattioni

Nell’ambito del ciclo d’incontri con autorevoli giuristi sul tema del regionalismo, pubblichiamo, questa settimana, un’intervista ad Angelo Mattioni, professore a.r. di Diritto costituzionale all’Università Cattolica di Milano.

Professore, a suo giudizio si può sostenere che la cultura dell’autonomia, in particolare dell’autonomia regionale, si sia veramente affermata tra gli studiosi e tra gli attori della politica e si sia diffusa nell’opinione pubblica?

Il tema dell’autonomia, in particolare di quella regionale, ha interessato in maniera diversa le forze politiche presenti in assemblea costituente. Nessuna ostilità precostituita ma diverse sensibilità storico-istituzionali capaci di incidere sul loro comportamento politico.

Di cultura schiettamente autonomistica  si presentavano, almeno astrattamente, le componenti cattolico-democratiche che affondavano le radici nel popolarismo sturziano; attente ma caute le forze liberali risorgimentali particolarmente intente a preservare il bene dell’unità tardivamente e faticosamente raggiunta; interessati ma inclini a preoccuparsi più della società e della sue classi le forze politiche di cultura marxista nelle loro diverse specificazioni storiche.

In un contesto così diversificato nasce comunque una Costituzione che al problema delle autonomia dedica particolare attenzione; la previsione poi della regione dotata di competenze legislative tende a segnare una sorta di trapasso da uno stato delle autonomie ad un tipo di  stato che, pur continuando ad essere unitario, presenta caratteri propri dello stato composto non fosse altro per il pluralismo  legislativo che lo connota.

Ciò che accadrà nella prima legislatura repubblicana (1948-1953) renderà evidente come propensioni e prudenze in Costituente sul tema delle autonomie erano anche dettate da valutazioni politiche proprie di quel momento storico; la forza politica che aveva manifestato spiccate propensioni, diventata maggioranza politica, tarda a dare attuazione alla Costituzione, specie per ciò che riguarda la regione di diritto comune, nell’intento di non disperdere il potere acquisito; l’istituzione della regione è invece  invocata da altre forze, in assemblea costituente più prudenti, che in questo ente a competenza legislativa intravedono opportunità politiche che sono loro negate a livello di stato centrale.

Propensioni e prudenze si invertono sulla base di considerazioni di natura schiettamente politica.

In questo contesto storico si spiega perché soltanto sul finire della prima legislatura repubblicana si addiverrà all’approvazione di una legge (L. n. 62/1953) che avrebbe reso possibile l’istituzione della regione di diritto comune ma che le avrebbe conferito un ordinamento riduttivo connotato da non pochi vizi di legittimità costituzionale.

Ho detto qualche volta  che si trattava di una regione ‘al guinzaglio’ dello stato; bastano poche considerazioni a dimostrazione di ciò; esse riguardano significativamente il momento delle competenze  legislative e cioè il carattere saliente del nuovo ente territoriale; la capacità legislativa della regione era condizionata tranne che per poche e ben determinate materie alla previa emanazione delle leggi-cornice da parte dello stato. La capacità legislativa della regione dipendeva dunque da una espressa manifestazione di volontà da parte dello Stato; le modifiche della legge-cornice avrebbero poi potuto incidere sulla legge regionale che sulla base di essa fosse stata emanata. Lo Stato avrebbe praticamente avuto nella sua disponibilità la capacità di abrogare la legge regionale.

Nonostante la legge, la regione non nasce; questa situazione di stallo si protrae perché si protrae la situazione politica che ne era alla base.

E’ dunque evidente che per tutto questo periodo e fino agli anni Settanta l’idea di regione non è nel patrimonio generalizzato delle forze politiche; essa è anzi motivo di conflitto tra forze politiche di particolare rilevanza.

Alla revisione della legge e ad una configurazione dell’ordinamento regionale  più conforme a Costituzione si addiverrà soltanto tra la fine degli anni sessanta e settanta (L. n. 281/1970); ed è ancora significativo che si  intervenga sulla capacità legislativa della regione che viene sottratta al condizionamento del previo e necessario intervento legislativo dello stato. Sarà poi alla metà degli anni settanta (L. n.382/1975 e conseguenti decreti legislativi) che prenderà corpo il trasferimento organico di funzioni.

La regione è ora costituita nell’assetto previsto da Costituzione.

Si può dire che da questo momento nel nuovo contesto politico l’dea della regione entra nella cultura politica e che, certo con qualche differenza, le diverse forze politiche accettano e sostengono la nuova articolazione  istituzionale della repubblica.

Sarà poi generalmente condiviso il nuovo organico assetto ordinamentale di Comune e Provincia (n. 267/2000). Questi enti saranno collocati in una condizione giuridica particolarmente protetta. Sarà poi la revisione costituzionale del 2001 (peraltro non generalmente condivisa ma non per ciò che riguarda questi profili) a collocare Comune e Provincia alla base della piramide rovesciata.

Quanto alla scienza giuridica, gli studiosi, non solo sono fortemente permeati di cultura autonomistica ma in qualche modo addirittura hanno contribuito allo sviluppo istituzionale in questo senso. Un contributo non indifferente è stato offerto anche dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, che, centralista in un primo tempo, si è sempre più aperta, anche per l’arrivo di giuristi della nuova generazione, alla valorizzazione delle autonomie.

Si può dire concludendo che operatori politici e scienza giuridica hanno ‘assorbito’ l’idea dell’autonomia e della sua valorizzazione istituzionale; interventi recenti qualche volta limitativi vanno collocati nel contesto di una necessitata riduzione della spesa pubblica; non si può però negare che questi interventi risultano mortificanti di una corretta politica istituzionale.

Più difficile valutare in che misura il valore dell’autonomia sia percepito dall’opinione pubblica specie per quel che riguarda la regione; anche a questo proposito è fuorviante affidarsi a reazioni di questi giorni giustamente occasionate dall’emergere di forme di cattiva amministrazione e … peggio.

Una valutazione più generale riferita al periodo in cui la regione aveva ottenuto un assetto più conforme a Costituzione porterebbe a dire che se la regione non è entrata nell’immaginario collettivo – il comune e anche la provincia sviluppano da sempre, specie il primo, momenti di identità – essa ha però cominciato ad essere percepita come livello istituzionale utile alle nuove esigenze della statualità.

E’ alquanto significativo che poco dopo la metà degli anni settanta, in stretta concrescita con il nuovo e definitivo assetto istituzionale della regione, nell’ordinamento compare una delle leggi organiche tra le più significative degli ultimi decenni: la legge istitutiva del SSN. C’è da chiedersi se l’opinione pubblica non abbia davvero avvertito che senza la presenza del  livello di governo regionale difficilmente  avrebbe potuto trovare attuazione il nuovo assetto di tutela della salute, realizzativo del relativo diritto costituzionale; e se allo stesso modo non abbia  avvertito che senza lo stesso livello non avrebbero potuto trovare attuazione rilevanti interventi di governo del territorio.

D‘altra parte una nuova istituzione si fa cultura con il tempo.

Concludendo: se il recepimento dell’idea autonomistica, regionale in particolare, nella cultura politica e nella dottrina giuridica può meritare un buon voto, il suo recepimento da parte dell’opinione pubblica va comunque valutato come (appena) sufficiente.

Quali consigli si sentirebbe di proporre, in merito ai temi da approfondire e al metodo da adottare, a chi oggi voglia avvicinarsi allo studio del regionalismo in Italia, alle teorie ad esso connesse e alle sue varie applicazioni e implicazioni?

E’ al titolo V della Costituzione dopo la riforma del 2001 che occorre rivolgersi per avere i temi da approfondire e per disporre del metodo da seguire per contribuire all’attestarsi di un regionalismo virtuoso.

E’ bene subito avvertire a quali parti di questo Titolo si faccia riferimento.

Il nuovo Titolo V ha ampliato le competenze legislative della Regione e in qualche modo ha previsto un suo concorso all’esercizio della competenza delle competenze.

In controtendenza questa parte del Titolo V è oggi oggetto di revisione critica. Io non penso che questo ampliamento legittimi le critiche di cui oggi è oggetto; ma non è a questo istituto del Titolo V novato che intendo riferirmi; è invece alle disposizioni dell’art. 114 e alla logica pregnante che ne discende e alla quale principalmente si ancora il principio di sussidiarietà nella sua duplice accezione istituzionale (cosiddetta verticale) e sociale( cosiddetta orizzontale).

Questi principi costituzionali non hanno avuto attuazione; bisognava forse avere il coraggio di ritenerli capaci di effetti diretti così da inficiare di illegittimità le disposizioni che a questo principio non avessero ottemperato. So bene che sarebbe operativamente difficile avallare questa tesi; è però urgente provvedere ad una  riorganizzazione delle funzioni opportunamente ridistribuite tra le diverse entità territoriali secondo il principio di sussidiarietà e degli altri principi costituzionalmente previsti.

Del resto la mancata attuazione di questo assetto si affianca ad una concezione di regione che aveva tradito la sua originaria concezione così come era concepita nella dottrina ma anche nella cultura politica più avveduta.

La regione a cui la mia generazione pensava era una regione snella, leggera, ente di legislazione e di programmazione, aliena dall’assunzione di amministrazione attiva; regione e delega di funzioni amministrative agli enti territoriali minori erano pensate all’interno di un binomio indivisibile; non fu così. La tentazione dell’amministrazione era forte e alla fine ha vinto.

Se si dà attuazione al principio della necessaria generalizzata attribuzione di tutte le funzioni al Comune e se nell’ambito delle materie di competenze legislative regionali la relativa amministrazione è delegata agli enti locali si ottiene un sistema in cui la regione delibera e programma e le entità territoriali minori amministrano all’interno di un quadro finanziario opportunamente riformato.

Tra l’altro questo sistema impedirebbe che nella regione ci sia una anomala concentrazione di risorse generatrici di tentazioni assecondate.

Se la dottrina lavorasse a delineare un sistema di questo tipo offrirebbe fondamenti virtuosi ad una politica legislativa volta a realizzare istituzionalmente questo sistema.

Questo mi sembra il problema da affrontare; e il metodo è offerto dalla Costituzione.

Nella letteratura italiana e in quella internazionale in materia di autonomia, regionalismo e sui diversi concetti affini e assimilabili, quali sono i testi classici che chiunque si accosti all’analisi del regionalismo deve assolutamente conoscere?

Prima ancora che a scritti specifici sulle autonomie è utile un riferimento a ‘classici’ fondamentali in materia di federalismo. Tra questi The federalist ascritto ad A. Hamilton, J. Jay, J. Madison. Una edizione francese ( Le fédéraliste, Paris, 1988) contiene scritti introduttivi ( una prefazione di A. Tunc ) particolarmente utili ad approfondire problematiche dello stato composto che per molti aspetti si presentano nello stato unitario regionale.

In questa ottica è consigliabile sia pure  lontano nel tempo un classico della letteratura in proposito : Le Fur, Etat fédérale et confédération d’Etats, 1896, riedizione Paris, 2000).

Sempre sul tema di recente Beaud, Théorie de la fédération, Paris, 2007, attento alla storia dell’idea e in particolare all’Unione europea.

Dedicato ad una esperienza specifica ma capace di fornire indicazioni di significato generale, Sandri, Genesi e sovranità. La teoria dello stato federale nell’epoca bismarkiana, Napoli, 2010.

In materia di autonomia la letteratura nel nostro Paese è infinita e non è possibile darne neppure una sommaria indicazione.

Dovendo scegliere mi limito a segnalare l’opera di Feliciano Benvenuti che risulta fondante sotto molti profili.

Molti scritti di questo autore relativamente alla repubblica delle autonomie si trovano oggi raccolti in F.Benvenuti, Raccolta di scritti, voll. I-V, 2006, Milano.

Nel solco tracciato da questo autore si è collocata la sua scuola, da Umberto Pototschnig a Giorgio Pastori (v. oggi scritti rilevanti in  G.Pastori, Scritti scelti, voll. I-II, Napoli, 2010), ad Enzo Balboni.

A cura di Vincenzo Satta

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3 risposte a Il regionalismo visto da Angelo Mattioni

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