Il punto sugli interventi regionali e locali contro la “ludopatia”

Negli ultimi tempi, il preoccupante fenomeno della “ludopatia”, ovvero l’abuso delle apparecchiature da gioco presenti soprattutto negli esercizi commerciali, è stato oggetto di diversi interventi.

Con sent. n. 300 del 2011, la Corte costituzionale, nel pronunciarsi sulla legittimità della legge della provincia di Bolzano che ha introdotto il divieto di autorizzazione delle sale da giochi o di attrazione ove siano ubicati nelle vicinanze, in un raggio di 300 m., istituti scolastici, centri giovanili o altri istituti frequentati principalmente da giovani, o strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o socio assistenziale, ha affermato che dette disposizioni sono preordinate alla tutela di soggetti maggiormente vulnerabili (perché giovani d’età, o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale) e che la tutela dei minori non è prerogativa della legislazione esclusiva statale (in tale ipotesi, dunque, riconoscendo alle disposizioni la prioritaria funzione di prevenzione sociale).

Più di recente si segnalano le pronunce del T.A.R. Lombardia-Brescia, sez. II, 31 agosto 2012, n. 1484 e, della stessa sezione, la n. 1673 del 9 ottobre 2012; ed inoltre, T.A.R. Piemonte, sez. II, ordinanza 18 settembre 2012, n. 990.

La sentenza T.A.R. Brescia, n. 1484/2012 ha:

a) confermato che rientrano nella nozione di “pubblico esercizio” (art. 50 T.U.E.L.) “le attività di intrattenimento espletate all’interno di sale giochi”, e pertanto, per dette sale, il Sindaco può regolamentare gli orari di apertura e di chiusura al pubblico;

b) precisato che l’intervento dell’autorità in materia di apertura delle sale giochi debba contemplare un accurato bilanciamento tra valori ugualmente sensibili (il diritto alla salute e l’iniziativa economica privata), sulla scorta di approfondite indagini sulla realtà sociale della zona e sui quartieri limitrofi, con l’acquisizione di dati ed informazioni – il più possibile dettagliati ed aggiornati – su tendenze ed abitudini dei soggetti coinvolti;

c) pronunciato l’illegittimità, per difetto di motivazione e carenza di istruttoria, del provvedimento con il quale il Sindaco ha fissato l’orario massimo di apertura delle sale giochi (la limitazione oraria era stata motivata sulla base del crescente numero di cittadini utenti degli apparecchi da gioco che poi si sarebbero ritrovati in difficoltà economiche).

Tale provvedimento, infatti, difettando di riferimenti ad indicatori statistici e dati numerici, non avrebbe eliminato il rischio del “trasferimento” del problema in altre zone (Comuni limitrofi), con la conseguenza che alla compressione delle attività imprenditoriali non sarebbe comunque corrisposta la riduzione del rischio “dipendenza” per le categorie di soggetti esposti.

Con la sentenza n. 1673/2012, il T.A.R. Brescia ha pronunciato l’illegittimità della disposizione di un regolamento comunale avente ad oggetto la disciplina degli orari di apertura e di chiusura delle sale giochi, con la quale, nonostante il riconoscimento nelle premesse del regolamento della gestione del gioco quale libera attività imprenditoriale e socialmente dannosa se non debitamente controllata, è stato disposto che le sale giochi esistenti in tutto il territorio comunale potessero esercitare l’attività esclusivamente dalle ore 10.00 alle ore 20.00, con obbligo dei titolari delle stesse sale di adeguarsi a tali orari. Una drastica limitazione degli orari di apertura delle sale giochi, infatti, oltre ad essere lesiva dei principi comunitari, finisce per costituire esclusivamente uno strumento espulsivo per alcune attività già insediate sul territorio comunale, senza alcun beneficio sistemico, in quanto vi sarebbe semplicemente un incremento del pendolarismo dei giocatori verso altri comuni.

Più in dettaglio, il giudice ha precisato:

a) la liceità della gestione di sale giochi, svolta sotto il rigoroso controllo delle autorità di pubblica sicurezza;

b) che anche la gestione di sale giochi è tutelata dalla libertà costituzionale di iniziativa economica (art. 41 Cost.) ed in tale protezione è compresa la libertà dell’imprenditore di organizzarsi nel modo ritenuto più efficace per massimizzare la resa del proprio investimento;

c) che, sul piano costituzionale, sono legittime le limitazioni all’attività delle sale giochi motivate da ragioni di pubblica sicurezza, ma in questa materia le funzioni sono attribuite alle autorità statali e non ammettono duplicazione a livello comunale (e che alle singole amministrazioni locali non è consentito di impostare una propria autonoma politica di contenimento o allontanamento delle attività imprenditoriali collegate al gioco)

d) che lo strumento della regolazione degli orari non può essere utilizzato dai comuni per prevenire e combattere la ludopatia attraverso la limitazione delle occasioni di gioco;

e) che la regolazione degli orari persegue in realtà scopi più ristretti, di omogeneizzazione dei tempi di offerta dei servizi sul territorio, e si tratta di un obiettivo ormai in contrasto con i principi dell’ordinamento dopo che sono stati aboliti i limiti di orario per le attività commerciali e per gli esercizi pubblici;

f) che la giurisprudenza costituzionale consente alle leggi regionali di introdurre limiti all’attività delle sale giochi per tutelare i soggetti più fragili e purché questa tutela non si sovrapponga a quella attinente alla pubblica sicurezza. Se ne può dedurre che, nelle materie affidate alla legislazione regionale e alle cure amministrative degli enti locali, e più specificamente nell’ambito della disciplina urbanistica e della viabilità, possono essere individuati anche poteri di regolamentazione delle sale giochi con finalità di contenimento del “vizio del gioco”. Tuttavia questi poteri possono essere esercitati solo in coerenza con i principi delle suddette materie, ossia sul piano urbanistico imponendo (ragionevoli) distanze minime tra le sale giochi e i siti sensibili (scuole, centri giovanili, strutture socio-assistenziali), e sul piano della viabilità tramite l’imposizione di una dotazione minima di parcheggi o mediante altre soluzioni che risolvano eventuali problemi di congestione del traffico;

g) che valgono le regole generali che, per l’intero spazio economico comunitario, tutelano ogni iniziativa economica sotto il profilo della prestazione di servizi (art. 56 TFUE) o sotto il profilo della libertà di stabilimento (art. 49 TFUE). L’applicabilità di tali principi alle attività imprenditoriali collegate al gioco e alle scommesse è affermata dalla giurisprudenza comunitaria, che ammette la possibilità di restrizioni a tutela dei consumatori nonché per la prevenzione delle frodi e dell’induzione dei cittadini a un eccesso di spesa, ma “esclusivamente a condizione che le suddette restrizioni, fondate su tali ragioni e sulla necessità di prevenire turbative all’ordine sociale, siano idonee a garantire la realizzazione dei detti obiettivi, nel senso che tali restrizioni devono contribuire a limitare le attività di scommessa in modo coerente e sistematico” (v. C. Giust. Grande Sezione 8 settembre 2010 C-316/07). Osservata dalla prospettiva comunitaria la limitazione degli orari delle sale giochi è quindi un tassello che deve inserirsi in una complessiva regia nazionale rivolta al contenimento del gioco e incentrata sulla tutela di interessi in definitiva riconducibili all’ordine pubblico, profili che fuoriescono evidentemente dalla sfera di attribuzioni dei comuni;

h) che nel caso in esame la drastica limitazione degli orari di apertura delle sale giochi opererebbe esclusivamente come uno strumento espulsivo per alcune attività già insediate sul territorio comunale, senza alcun beneficio sistemico, in quanto vi sarebbe semplicemente un incremento del pendolarismo dei giocatori verso altri comuni.

A questo punto, occorrerà solo attendere la decisione della Corte costituzionale chiamata in causa dal T.A.R. Piemonte, con ordinanza n. 990/2012, che ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 50, comma 7, del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 e dell’art. 31, comma 1 decreto legge n. 201 del 2011, convertito nella legge n. 214 del 2011, nella parte in cui determinano una situazione di assenza di principi normativi a contrasto della patologia ormai riconosciuta della “ludopatia” ed escludono la competenza dei Comuni ad adottare atti normativi e provvedimentali volti a limitare l’uso degli apparecchi da gioco di cui al comma 6 dell’art. 110 del R.D. 18 giugno 1931 n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza) in ogni esercizio a ciò autorizzato ai sensi dell’art. 86 dello stesso testo di legge, per violazione degli artt. 118 e 32 della Costituzione. Sarà interessante, in quella sede, operare un confronto tra il “chiesto” ed il “pronunciato”.

Rossana Caridà

Foto | Flickr.it

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4 risposte a Il punto sugli interventi regionali e locali contro la “ludopatia”

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