Il regionalismo visto da Eugenio De Marco

Nell’ambito del ciclo d’incontri con autorevoli giuristi sul tema del regionalismo, pubblichiamo, questa settimana, un’intervista al Prof. Eugenio De Marco, ordinario di Istituzioni di Diritto Pubblico nell’Università degli Studi di Milano.

Professore, si può sostenere che la cultura dell’autonomia, e in particolare dell’autonomia regionale, si sia veramente affermata tra gli studiosi, tra i protagonisti della politica e nell’opinione pubblica del nostro Paese?

Non è facile dare una risposta univoca al quesito.

L’idea regionalista ha suscitato indubbiamente l’interesse di molti studiosi fino dall’epoca risorgimentale. L’avvento delle Regioni in Italia ha poi incrementato il livello di interesse per le relative tematiche tra i cultori di varie discipline e in particolare tra i cultori del diritto. Dapprima con riferimento principalmente alle Regioni a statuto speciale, le sole istituite per più di un ventennio di esperienza costituzionale repubblicana; successivamente, a partire dall’inizio degli anni settanta, anche – e soprattutto – con riguardo alle Regioni a statuto ordinario, a seguito della loro attuazione. Un interesse, quello dei cultori del diritto regionale, attento e spesso critico, a fronte delle non sempre soddisfacenti, quando non deludenti, realizzazioni dell’istituto regionale in Italia.

Nuovo impulso agli studi in tema di autonomia regionale è stato dato dalle riforme del Titolo V della Costituzione nel 1999 e soprattutto nel 2001, con accentuato interesse, tra l’altro, per taluni spunti federalistici riscontrabili nel rinnovato regime dell’autonomia regionale. L’interesse degli studiosi e cultori del diritto si è peraltro presto accentrato sulla giurisprudenza della Corte costituzionale che, come è noto, ha sostanzialmente “riscritto” il Titolo V della Costituzione, anche se in senso spesso fortemente riduttivo della pur riformata autonomia regionale: onde l’emergere, tra gli studiosi e cultori del diritto di posizioni molte volte critiche nei confronti del “diritto regionale vivente” quale delineato dalla giurisprudenza della Corte.

Anche tra i protagonisti della politica il dibattito sull’idea regionale è risalente. Già in epoca risorgimentale non mancavano infatti i fautori di un’Italia regionale e a volte perfino federale o confederale. Prospettive, tutte queste, che non trovarono peraltro alcun seguito stante il carattere accentrato impresso al nuovo Stato italiano. Dopo la parentesi ancora più accentratrice del ventennio fascista, le istanze regionalistiche trovarono espressione in Assemblea costituente, ove il regionalismo rientrava nei capisaldi programmatici di partiti pur di diversa matrice ideologica e culturale: basti pensare al regionalismo dei democristiani portatori delle istanze autonomistiche del partito popolare e al regionalismo anche accentuato di partiti come i repubblicani, un regionalismo considerato ai limiti del federalismo. Senza qui ripercorrere gli sviluppi successivi dell’idea regionale tra i protagonisti della politica italiana, una particolare attenzione va rivolta alla vera e propria esplosione delle istanze autonomistiche soprattutto dagli anni novanta, dalle posizioni federalistiche (non senza pulsioni secessionistiche) della Lega Nord alle spinte verso un regionalismo più avanzato, un “regionalismo forte” di diverse altre parti politiche. Fino all’introduzione con le riforme costituzionali del 1999 e del 2001 di un sistema a volte definito, almeno per certi aspetti, di tipo regional-federale.

In realtà, tuttavia, al di là dei proclamati intenti di stampo regionalistico avanzato, quando non di stampo federalistico, nel mondo politico si è assistito a quella che si potrebbe definire una “parabola” del federalismo, fino ad arrivare proprio in questi giorni ad un progetto governativo di riscrittura del Titolo V della Costituzione che presenterebbe i caratteri di una vera e propria controriforma, di un ritorno a forme di accentramento statale per certi aspetti anche più accentuate di quelle antecedenti alla stessa riforma del titolo V del 2001.

L’attuale profonda crisi dei partiti non consente, d’altro canto, di ravvisare l’emergere di chiare prospettive in tema di autonomia regionale.

Quanto poi ad una cultura dell’autonomia nell’opinione pubblica del nostro Paese non è facile dare una risposta. Verosimilmente, il Comune è pur sempre avvertito come l’ente più vicino alle istanze dei cittadini. Quanto alle Regioni, da una parte occorre distinguere tra Regioni con maggiori possibilità economiche che, anche a fronte dell’attuale grave crisi economico-finanziaria sono in grado di offrire servizi di livello più elevato ai cittadini e Regioni i cui servizi prestati risentono maggiormente di situazioni di anche grave dissesto finanziario. D’altra parte, non si possono sottacere gli attuali gravi episodi di malcostume politico e sperperi finanziari in alcune Regioni che sembrano avere incrinato la fiducia di molti nell’istituto regionale.

Che consigli darebbe, quanto ai temi da approfondire e al metodo da adottare, a chi, oggi, volesse avvicinarsi allo studio del regionalismo in Italia, della sua teoria e delle sue applicazioni?

A chi volesse avvicinarsi ad uno studio del regionalismo in Italia consiglierei di procedere anzitutto con un approccio di tipo storico, dato il carattere risalente dell’idea stessa di regionalismo nel nostro Paese.

Importante sarebbe poi approfondire il dibattito in Assemblea Costituente, in quanto ciò consentirebbe di rendersi conto di come e fino a che punto, anche al di là delle posizioni ideologiche in tema di regionalismo, fattori di ordine politico abbiano influito sulla formulazione del testo finale della Costituzione; un testo che in definitiva è stato la risultante di un compromesso tra le maggiori forze politiche dell’epoca.

Sempre in quest’ottica sarebbe importante vagliare le cause del notevole ritardo, più di un ventennio, nel dare attuazione alla normativa costituzionale, istituendo le Regioni a statuto ordinario. Un ritardo imputabile principalmente alle posizioni dei governi succedutisi nelle prime legislature, pur essendo governi caratterizzati dalla posizione di preminenza di un partito per tradizione regionalista, la democrazia cristiana.

Sotto il profilo strettamente giuridico riterrei poi indispensabile uno studio dapprima del regime costituzionale delle Regioni prima delle riforme del Titolo V della Costituzione realizzate con le leggi costituzionali n. 1 del 1999 e n. 3 del 2001. Uno studio avente principalmente ad oggetto: l’organizzazione delle Regioni allora improntata ad una forma di governo di tipo tendenzialmente assembleare, con diretta designazione cioè del Presidente e della Giunta regionale da parte del Consiglio regionale; la ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni secondo uno schema informato al principio della elencazione per materie delle competenze regionali (oltre tutto con notevoli limiti) e correlativamente al principio della “residualità” (cioè della generalità, all’infuori delle competenze legislative interne delle Regioni) delle competenze statali; il tipo di controlli dello Stato sulle Regioni, con particolare riguardo ai controlli di carattere preventivo sugli atti delle Regioni.

Si dovrebbe quindi focalizzare l’attenzione sul nuovo regime costituzionale delle Regioni con particolare riguardo: all’organizzazione quale risultante dalla riforma costituzionale del 1999, con cui si è dato vita ad un sistema fondato sull’elezione diretta del Presidente della Regione e sull’introduzione del contestuale scioglimento del Consiglio regionale nel caso del venir meno per qualsiasi ragione del Presidente della Regione (principio del simul stabunt simul cadent); alla nuova potestà statutaria delle Regioni, introdotta sempre con la riforma del 1999, con un procedimento di approvazione degli statuti ordinari contraddistinto da alcuni aspetti che richiamano il procedimento di revisione costituzionale; al nuovo tipo di ripartizione di competenze legislative tra Stato e Regioni, a seguito della riforma costituzionale del 2001, con l’elencazione delle materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato e delle materie di competenza legislativa concorrente Stato-Regioni, a fronte di un competenza legislativa “residuale” delle Regioni per le altre materie; al passaggio dei controlli statali sugli atti delle Regioni da un sistema di controlli preventivi ad un sistema prevalentemente basato sui controlli successivi; al nuovo ruolo estero delle Regioni.

Non si dovrebbe però tralasciare una disamina della giurisprudenza della Corte costituzionale in quanto ha “riscritto” in termini riduttivi gli ambiti di competenze regionali, quasi vanificando tra l’altro il pur conclamato principio di residualità delle competenze legislative delle Regioni.

Sempre sul piano giuridico sarebbe infine proficuo un approccio di tipo comparativo con modelli di Stati federali (come ad esempio la Germania o la Svizzera) e modelli di Stati di tipo federal-regionale (quale potrebbe considerarsi ad esempio la Spagna).

Nella letteratura italiana e internazionale su autonomia, regionalismo e concetti affini, quali sono i classici la cui lettura lei ritiene fondamentale per chi voglia avvicinarsi allo studio del regionalismo?

Nella letteratura italiana sarebbe anzitutto opportuno iniziare con la lettura di alcuni scritti sul concetto di autonomia in generale di Santi Romano (così il saggio “Autonomia”, nei “Frammenti di un dizionario giuridico” del 1947),  o di Massimo Severo Giannini (come il saggio “Autonomia”, nella “Rivista trimestrale di diritto pubblico” del 1951); per poi procedere con alcuni studi, risalenti ma pur sempre utili per una valida formazione, come ad esempio “La Regione” di Pietro Virga del 1949, o anche successivamente, ma sempre prima della riforma del Titolo V della Costituzione, le edizioni del “Diritto regionale” di Livio Paladin. Tra i numerosi scritti di carattere generale successivi alla riforma del Titolo V della Costituzione si segnalano, ad esempio, i testi di diritto regionale di Sergio Bartole, Roberto Bin, Giandomenico Falcon e Rosanna Tosi del 2003, di Paolo Cavaleri del 2009, di Paolo Caretti e Giovanni Tarli Barbieri del 2009; o, per citare soltanto qualche esempio, volumi quali: “La Repubblica delle autonomie. Regioni ed enti locali nel nuovo titolo V”, a cura di Tania Groppi e Marco Olivetti, del 2001; “La Costituzione dopo la riforma del Titolo V”, di Beniamino Caravita, del 2002; “Nuovi rapporti Stato/Regioni dopo la legge costituzionale n. 3 del 2001”, a cura di Franco Modugno e Paolo Carnevale, del 2003; “Regioni ed enti locali dopo la riforma del titolo V della Costituzione fra attuazione ed ipotesi di ulteriore revisione”, a cura di Lorenzo Chieffi e Guido Clemente di San Luca, del 2004; “Le Regioni dopo il big bang, di Antonio D’Atena, del 2005; “Regionalismo in bilico”, a cura dello stesso Antonio D’Atena, del 2005. Esempi, questi, e i molti altri che si potrebbero richiamare, di scritti la cui lettura sarebbe sicuramente utile per un proficuo approccio alle tematiche del regionalismo.

Per non dire dei numerosissimi studi su più specifiche tematiche varie ed attuali di diritto regionale, per chi sia interessato ad ulteriori approfondimenti. Studi che non è certo qui possibile nemmeno sommariamente richiamare.

Per un approccio infine alle tematiche del federalismo, che rappresentano utili termini di comparazione per uno studio ponderato del diritto regionale, sempre nella letteratura italiana si consigliano scritti quali: “Lo Stato federale” di Guido Lucatello, del 1939 (con ristampa nel 1967); la voce dell’Enciclopedia del diritto “Stato federale”, del 1990, di Giuseppe de Vergottini; lo scritto “Federalismo” di Giovanni Bognetti, del 2001. Mentre nella vastissima letteratura straniera, per chi volesse ulteriori approfondimenti delle tematiche del federalismo, si possono leggere scritti quali ad esempio: “Etudes sur le fédéralisme”, di Robert Bowie e Carl Joachim Friedrich, del 1960; “Foederalismus, Regionalismus und Volksgruppenrecht in Europa”, di Guy Heraud, del 1989; “Federal Systems of the world: a handbook of federal, confederal and autonomy arrangements”, di Daniel Judah Elazar, del 1991; “Comparative Federalism. Theory and Practice”, di Michael Burgess, del 2006.   

A cura di Alessandro Candido

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Una risposta a Il regionalismo visto da Eugenio De Marco

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