[L.R. Piemonte n. 11/2012] La “legge organica” del Piemonte sulle gestioni associate. Unioni, convenzioni e la fine (vera o presunta) delle Comunità montane

Il 28 settembre 2012 è stata pubblica la LR del Piemonte n. 11/2012 con la quale la Regione stabilisce le nuove “Disposizioni organiche in materia di enti locali”. E’ stata utilizzata una denominazione altisonante, che riprende la definizione di loi organique, legge rinforzata dell’esperienza francese che disciplina l’organizzazione dei poteri pubblici, ponendosi come completamento ed integrazione della Costituzione.

La nuova legge piemontese si pone quindi, almeno nel nomen, come norma di organizzazione – se non rinforzata – di sicura rilevanza particolare nell’assetto competenziale della Regione. L’oggetto è la disciplina delle gestioni associate delle funzioni e dei servizi comunali, in un periodo storico in cui questa materia è stata interessata da numerose ed importanti innovazioni operate dal legislatore statale.

Sul punto si ritornerà in un apposito intervento a tema, ma solo per ricordare brevemente la situazione della disciplina statale delle gestioni associate è necessario fare riferimento alla L 191/2009, al DL 78/2010, al DL 138/2011 ed al recente DL 95/2012 che hanno stratificato una serie di provvedimenti in materia di associazionismo e funzioni fondamentali, imponendo nuove modalità amministrative, addirittura introducendo nell’ordinamento una figura di Unione di Comuni “speciale”.

Nel 2009, con la L 191, il legislatore statale aveva dato inizio alla revisione delle forme associative, sopprimendo i consorzi di funzioni e definanziando le comunità montane.

Nel 2010, con il DL 78, era stato indicato (con rinvio all’art. 21, co. 3, della L 42/2009) l’elenco delle funzioni fondamentali dei Comuni provvisoriamente valido ai fini dell’esercizio associato che lo stesso provvedimento introduceva secondo precisi obblighi per le realtà territoriali più piccole (v. art. 14, co. 27 e ss.).

Nel 2011, confermando la criticabile scelta di introdurre norme di riforma sistematiche attraverso lo strumento del DL, veniva approvato, sulla spinta della crisi dei conti pubblici, il DL 138, che all’art. 16 rivoluzionava l’assetto dei Comuni sotto i 1.000 abitanti [sul punto si vedano i quattro post a tema dal titolo “Alcune note a commento dell’art. 16 della “manovra-bis” presenti nel blog].

Nell’estate 2012 (dopo ripetute proroghe dei termini previsti dai predetti interventi: cfr. DL 98/2011 e 216/2011) è stato approvato il DL 95, la c.d. spending review, che riscrive numerose norme in tema di piccoli Comuni, superando i provvedimenti precedenti e generando un nuovo assetto in tema di gestione delle funzioni fondamentali.

Schematicamente, la situazione attuale è quindi la seguente:

– le funzioni fondamentali dei Comuni sono individuate non più in via “provvisoria” e appare perciò corretto supporre che la riscrittura della relativa norma del DL 78/2010 (art. 14, co. 27) sia finalizzata a determinare un elenco “definitivo” delle funzioni;

– l’esercizio in forma associata delle funzioni deve avvenire attraverso modalità aggregative che garantiscano soglie di popolazione di almeno 5.000 abitanti, con l’abbassamento di tale soglia a 3.000 qualora si tratti di Comuni di montagna salvo che le Regioni non prevedano limiti diversi;

– l’obbligo di esercizio associato prevede due termini differenziati, dal 1.1.2013 devono essere esercitate almeno tre funzioni, dal 1.1.2014 devono essere esercitate tutte le funzioni fatta eccezione per quelle relative all’anagrafe ed alla tenuta dei registri di stato civile;

– le forme associative ammesse sono l’Unione di Comuni e la convenzione;

– le Unioni si distinguono in Unioni di cui all’art. 32 del TUEL, che peraltro ha subito una importante riscrittura, e le Unioni “speciali” previste dal nuovo art. 16 del DL 138/2011 (anch’esse “ritoccate” dal DL 95/2012). La differenza principale fra le due è che con la forma di Unione speciale, diversa da quella prevista dal TUEL, i singoli Comuni partecipanti perdono la possibilità di gestire in proprio le competenze contabili e finanziarie: di fatto non approvano più un proprio bilancio, ma concorrono a formare il bilancio dell’Unione. Questo elemento, si prevede, avrà l’effetto di limitare la diffusione delle Unioni “speciali” che ora non sono più obbligatorie per i Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti, ma solo facoltative;

La situazione a grandi linee è ora meno rigida sulle forme associative rispetto a prima della spending review, ma non è esente da problematiche anche di una certa importanza, come ad esempio la diversa natura delle Unioni disciplinate da due distinte fonti normative: il Testo Unico, all’art. 32, e l’art. 16 del DL 138 [sul punto è opportuno segnalare che l’incertezza circa la doppia fisionomia delle Unioni è ancora piuttosto diffusa, ma sembra ormai chiarito che si tratti di due modalità gestionali separate con una serie di conseguenze diverse per i Comuni partecipanti: cfr. V. Tondi della Mura, La riforma delle Unioni di comuni fra «ingegneria» e «approssimazione» istituzionali, in AA.VV., Alle frontiere del diritto costituzionale. Scritti in onore di Valerio Onida, a cura di M. D’Amico, B. Randazzo, Giuffrè, Milano, 2011, pubblicato anche in Federalismi.it, disponibile qui; P. Bilancia, L’associazionismo obbligatorio dei comuni nelle più recenti evoluzioni legislative, in Federalismi.it, disponibile qui].

Non mancano poi, in generale, le notevoli riserve sulle nuove modalità di esercizio associato delle funzioni fondamentali [sul punto cfr. M. Massa, L’esercizio associato delle funzioni e dei servizi nei piccoli Comuni. Profili costituzionali, in Forum di Quaderni Costituzionali, disponibile qui. Il testo rappresenta la stesura aggiornata all’estate 2012 del contributo dell’autore per un volume di prossima uscita a cura di P. Sabbioni che raccoglierà una serie di studi sulle più recenti evoluzioni della materia].

Atteso questo quadro generale, la Regione Piemonte è interventua con una legge che ambisce a fornire un quadro complessivo e organico della materia, revisionando istituti e fattispecie già noti e introducendone di nuovi. Nel testo è peraltro evidente la distinzione tra la disciplina generale dell’esercizio in forma associata delle funzioni e dei servizi di competenza comunale (capi da II a VI) e la disciplina speciale delle Unioni montane di Comuni, destinate a succedere alle Comunità montane (capo VII). A prima lettura può altresì notarsi che l’interesse regionale è concentrato sulla regolazione dei (pochi) spazi di autonomia legislativa regionale concessi dalla legislazione statale con riferimento alla predetta disciplina generale, con una certa attenzione ad evitare possibili conflitti con lo Stato, mentre la parte speciale dedicata ai comuni montani reca numerose norme volte a garantire un passaggio non traumatico dalle Comunità Montane a nuove forme associative compatibili con la normativa statale in vigore.

Questo aspetto è delicato e particolarmente sentito in Piemonte, dove il territorio è caratterizzato da percentuali elevate di superficie montana o collinare e da esperienze di Comunità – montane o collinari – particolarmente risalenti e radicate.

Venendo ad un esame più attento della prima parte della LR n. 11/2012 (capi da II a VI), sono pochi gli elementi significativi: i primi 11 articoli riprendono la normativa statale prevedendo che le forme di gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali possono avvenire attraverso Unione di Comuni (art. 4) o convenzione (art. 5). Non è precisato, nel testo, a quale tipologia di Unione si faccia riferimento: quel che è certo è che l’intero impianto legislativo non si discosta dalla normativa statale, se non nella determinazione delle aree omogenee. Nel solco di una tradizione risalente alla fine degli anni ’80 la Regione individua aree territoriali omogenee (art. 6) suddividendole in aree montane, collinari e di pianura. E’ prevista una futura nuova classificazione, da attuare sentito il Consiglio della Autonomie locali. Le aree omogenee, già individuate da tempo e qui solo riconosciute, giovano alla determinazione delle soglie di popolazione minime per l’esercizio associato, più basse rispetto alla normativa statale (3.000 abitanti per le aree montane e collinari, 5.000 per le aree di pianura).

Le proposte aggregative seguono una procedura spedita (art. 8) che già nei primi mesi del 2013 dovrebbe portare ad identificare le aree sovracomunali in cui si svolgono gli esercizi associati. Tali proposte sono sottoposte ad una verifica della Regione volta a determinare il rispetto dei principi di efficienza, efficacia ed economicità. Il positivo vaglio regionale determina il riconoscimento di ambito territoriale ottimale (ATO).

Da segnalarsi gli incentivi finanziari, previsti all’art. 9, rivolti ad orientare i piccoli comuni verso un’attuazione delle diverse opzioni loro concesse dalla legge regionale favorevole alla collaborazione anche con comuni di maggiori dimensioni, nella direzione non dichiarata ma evidente di dar luogo, per un verso, ad economie di scala e, per altro verso, ad una ricomposizione del tessuto comunale che tenga conto dei c.d. centri zona (ovvero comuni di medie dimensioni che di fatto rappresentano il baricentro delle attività e dei servizi locali). Degna di rilievo anche la (quantitativamente) non trascurabile incentivazione delle fusioni prevista all’art. 11. Appare invece manifestamente generica la norma di cui all’art. 10, ove la Regione si impegna a promuovere «ogni attività volta a fornire ai comuni del Piemonte apposita assistenza giuridico amministrativa e tecnica alle forme associative, nonché interventi di formazione per amministratori e dipendenti di enti locali atti a favorire l’approfondimento e la condivisione di tematiche relative alla gestione associata». L’attenzione al problema, che diviene centrale visti gli elevati “costi di transazione” della complessiva operazione di riordino territoriale, è commendevole, ma perciò avrebbe forse meritato un maggior sforzo pratico.

Le norme che sono destinate a creare maggiori problemi fra gli operatori, peraltro, sono probabilmente quelle relative alle modalità di superamento dell’attuale assetto delle Comunità Montane [sul punto si rinvia alla nota di commento alla sent. C. cost. n. 91/2011 di C. Buzzacchi, Il riordino delle comunità montane questione di altitudine o di contenimento della finanza pubblica, disponibile in questo stesso blog qui].

La legge regionale ha stabilito che le Comunità Montane devono adeguarsi alla normativa sulle gestioni associate (art. 12). A tal fine il Consiglio dell’Unione entro la fine di dicembre del 2012 approva una proposta di identificazione del territorio della Comunità in ambito ottimale di gestione associata da trasmettere alla Regione. I singoli Consigli comunali entro la fine di marzo 2013 devono votare tale proposta.

Combinando i possibili esiti della procedura risulta che dalle Comunità Montane attuali emergeranno alternativamente:

– una sola Unione montana di Comuni coincidente con la precedente Comunità Montana (la proposta è approvata all’unanimità dai Comuni aderenti);

– più Unioni montane di Comuni il cui territorio coincide con la precedente Comunità Montana (la proposta è approvata all’unanimità dai Comuni aderenti);

– una o più Unioni montane di Comuni il cui territorio non coincide con la precedente Comunità Montana (la proposta è approvata a maggioranza dai Comuni aderenti e i Comuni che rigettano la proposta dovranno poi trovare una modalità di esercizio associato delle funzioni compatibile con la normativa vigente);

– nessuna forma aggregativa “di continuità”, con la conseguente fine dell’esperienza della Comunità Montana e una o più convenzioni o altre modalità di esercizio associato delle funzioni, comunque in territori non più coincidenti con la precedente Comunità (la proposta aggregativa in una o più Unioni è respinta dai Comuni aderenti).

La fase di transizione tra la Comunità Montane e le nuove forme aggregative diverse dalla singola Unione è retta da un commissario con il compito di liquidatore dei beni, delle attività e delle passività della cessanda Comunità.

Le nuove forme aggregative montane acquisiscono, oltre alle funzioni già previste per le Unioni “ordinarie”, anche le funzioni di tutela, promozione e valorizzazione delle aree montane stabilite dalla normativa regionale in vigore. Sono infine previste norme di tutela del personale attualmente dipendente delle Comunità, finalizzate a garantire le professionalità già acquisite in queste peculiari esperienze aggregative.

I problemi emergenti da tale normativa sono di varia natura: anzitutto non è chiara quale sia la fisionomia e la tipologia delle nuove Unioni montane, in quanto la LR n. 11 non prende atto della distinzione tra Unioni di cui all’art. 32 del TUEL e Unioni “speciali” di cui all’art. 16 del DL 138/2011. E’ comunque probabile che questo secondo tipo incontri una diffusione limitata, poiché implica la “perdita” del bilancio da parte dei singoli Comuni.

Altro problema, di non poco conto, è comprendere quali funzioni le nuove Unioni montane eserciteranno. La legge, infatti, non è collegata direttamente alle norme previste dal DL n. 95/2012 che stabiliscono una tempistica differenziata per l’esercizio di tutte le funzioni fondamentali (tre funzioni entro il 1.1.2013, tutte entro il 1.1.2014). Parrebbe che la nuova Unione montana possa svolgere anche solo alcune funzioni oltre a quelle specifiche di promozione delle aree montane, lasciando le altre ai singoli Comuni aderenti (argomento ex art. 13, comma 3). Una diversa interpretazione, che prevede il passaggio di tutte le funzioni in capo all’Unione (il che non è espressamente previsto, attesa l’ambigua formulazione dell’art. 17, comma 2), determinerebbe il progressivo inaridimento dell’individualità comunale in favore della nuova forma associativa.

Terzo elemento, che dipende dal precedente, è quello relativo alla possibilità per i Comuni aderenti alla nuova Unione montana di stringere convenzioni all’interno dell’Unione o all’esterno. La legge esplicitamente ammette che l’Unione stipuli convenzioni con Comuni non aderenti per l’esercizio associato di funzioni e ciò è coerente con l’intento di razionalizzazione della gestione di funzioni e servizi pubblici. Tuttavia, qualora l’Unione non dovesse essere titolare di tutte le funzioni fondamentali dei Comuni aderenti, si aprirebbe la possibilità per questi ultimi di stipulare convenzioni di esercizio associato sia all’interno dell’Unione stessa sia all’esterno.

L’attuale notevole incertezza ha creato sconforto tra gli amministratori e i tecnici delle 22 aree omogenee montane piemontesi, che si trovano nella situazione di non comprendere esattamente la situazione pur essendo chiamati, proprio in queste settimane, ad elaborare nelle Assemblee delle Comunità montane le proposte aggregative in vista della scadenza imminente di fine dicembre.

Corrado D’Andrea

Davide Servetti

Foto | Flickr.it

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6 risposte a [L.R. Piemonte n. 11/2012] La “legge organica” del Piemonte sulle gestioni associate. Unioni, convenzioni e la fine (vera o presunta) delle Comunità montane

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