[Corte cost. n. 231/2012] La «regola cedevole» del concorso per assegnazione di sedi farmaceutiche

Nella sentenza n. 231 del 2012, la Corte costituzionale affronta il problema dell’assegnazione definitiva della titolarità di farmacie a professionisti che ne abbiano avuto la gestione in via provvisoria per un apprezzabile periodo di tempo. In particolare, con ricorso promosso dalla Presidenza del Consiglio, è stata sollevata questione di legittimità costituzionale in relazione all’articolo 1, c. 1, della legge della regione Calabria 10 agosto 2011, n. 30 (Disposizioni transitorie in materia di assegnazioni di sedi farmaceutiche). Secondo tale disposizione «I farmacisti che, alla data di entrata in vigore della presente legge, gestiscono da almeno tre anni in via provvisoria una sede farmaceutica, attribuita ai sensi della legislazione vigente in materia, hanno diritto di conseguire per una sola volta la titolarità della farmacia». La decisione del legislatore calabrese avrebbe, così la natura e la funzione di sanatoria, mediante stabilizzazione, della gestione temporanea di farmacie.

La regolamentazione dell’assegnazione di sedi farmaceutiche rientra nel più ampio settore dell’organizzazione farmaceutica, a sua volta collocato sul punto di intersezione di diversi ambiti materiali, tra loro connessi, alcuni riservati alla potestà esclusiva dello Stato, altri, invece, rimessi al concorso vincolato di interventi normativi statali e regionali. La distribuzione farmaceutica, infatti, costituisce un’attività organizzata principalmente al fine di assicurare e controllare l’accesso dei cittadini ai prodotti medicinali e, in tal senso, è funzionale ad una uniforme garanzia della tutela della salute. Del resto, il farmaco ben può rappresentare il contenuto di un livello essenziale di assistenza e come tale l’accesso dei cittadini alle specialità medicinali rileva sia in termini di una loro pronta e reale disponibilità, sia in termini di accessibilità economica.

La disciplina derogatoria esaminata dalla pronuncia della Corte rileva qui soprattutto in relazione alla sua ascrivibilità all’ambito tutela della salute che, pacificamente, ricomprende l’organizzazione farmaceutica e, pertanto, risente delle oscillazioni della peculiare dinamica principio dettaglio nel settore sanitario: «Ai fini del riparto delle competenze legislative previsto dall’articolo 117 della Costituzione la “materia” della organizzazione del servizio farmaceutico, non diversamente  da quanto già avveniva sotto il regime anteriore alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), va ricondotta al titolo di competenza concorrente della tutela della salute» (cfr. Corte. Cost. n. 87 del 2006).

Con l’articolo 1, c. 1, della l. r. n. 30 del 2011, la Regione Calabria provvede all’assegnazione di sedi farmaceutiche vacanti con una modalità alternativa al concorso previsto, invece, come strumento ordinario per l’attribuzione di farmacie vacanti o di nuova istituzione, sottratte al diritto di prelazione dei Comuni. Ad avviso della Corte, tuttavia, è lo stesso legislatore ad aver introdotto deroghe al principio del concorso per titoli ed esami quando si sia in presenza di situazioni eccezionali giustificate da motivi o finalità di interesse pubblico che ben possono essere individuate dalla Regione. Tale conclusione, peraltro, sarebbe coerente con il comma 29 dell’art. 48 (Tetto di spesa per l’assistenza farmaceutica) del d. l. n. 269 del 2003 Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici richiamato dalla Presidenza del Consiglio ricorrente, ad avviso del quale: «Salvo diversa disciplina regionale, a partire dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, il conferimento delle sedi farmaceutiche vacanti o di nuova istituzione ha luogo mediante l’utilizzazione di una graduatoria regionale dei farmacisti risultati idonei, risultante da un concorso unico regionale, per titoli ed esami, bandito ed espletato dalla Regione ogni quattro anni».

La formulazione di tale ultima norma e la previsione espressa di una clausola di salvezza per eventuali diverse discipline regionali, costituirebbero l’indice della precisa volontà del legislatore di tener fermo il principio fondamentale dell’assegnazione di sedi farmaceutiche per concorso, consentendo deroghe alle regioni e alle province autonome in ragione di specifiche e concrete necessità contingenti. In sostanza, la discrezionalità che copiosa giurisprudenza amministrativa ha riconosciuto all’autorità sanitaria competente alla quale è consentito di affidare l’esercizio temporaneo della farmacia e quindi della sua gestione per ragioni di interesse pubblico, «risale» fino al legislatore regionale che può derogare al principio del concorso, in presenza di situazioni eccezionali giustificate da motivi o finalità di interesse pubblico. In questo senso, la legge della regione Calabria e altre simili in tema di assegnazione di sedi farmaceutiche provvisoriamente gestite presentano i profili delle leggi provvedimento. Tali scelte legislative compiute dalle regioni risultano pienamente compatibili con la geometria del riparto di competenza tra Stato e regioni in materia di assegnazioni di sedi farmaceutiche, purché le deroghe alla regola del concorso siano contenute nei limiti individuati.

Ad avviso della Corte, il legislatore calabrese non avrebbe violato neppure l’art. 97 Cost., relativamente al principio dell’accesso agli impieghi nella pubblica amministrazione mediante concorso. L’assegnazione di sedi farmaceutiche non rappresenta, infatti, un caso di conferimento di impiego pubblico: il carattere pubblicistico della disciplina complessa che regola la distribuzione farmaceutica non trasforma il farmacista in un pubblico impiegato. In una risalente sentenza del 1957 la Corte ha con chiarezza descritto la tensione tra pubblico e privato presente nell’esercizio dell’attività di distribuzione dei medicinali, trovando peraltro un equilibrio ancora oggi valido. Gli obblighi tipici ai quali è sottoposto un farmacista, rappresentano il contrappeso dei privilegi allo stesso riconosciuti legati, in primis, alla regolamentazione dell’accesso alla titolarità di una farmacia. Ma la combinazione tra privilegi e restrizioni affonda le sue radici nella natura stessa del servizio farmaceutico: la sua organizzazione «[…] se da un lato ha creato al farmacista concessionario di una farmacia una posizione di privilegio con l’eliminare la concorrenza entro determinati limiti demografici e territoriali, dall’altro trattandosi di un servizio di pubblica necessità ha imposto allo stesso farmacista l’obbligo di svolgere la sua attività con l’adempimento delle prescrizioni dalle leggi stabilite per questa particolare professione» (cfr. Corte cost. n. 29 del 1957). La pubblica necessità della distribuzione farmaceutica, tutelata e promossa da un corpus normativo ampio e articolato, trova la sua ragione di principio nella generale finalità di tutela della salute: tale regolamentazione, infatti, mira «ad assicurare l’accesso dei cittadini ai prodotti medicinali ed in tal senso a garantire la tutela del fondamentale diritto alla salute, restando solo marginale, sotto questo profilo, sia il carattere professionale, sia l’indubbia natura commerciale dell’attività del farmacista» (Corte. Cost. n. n. 430 del 2007, n. 4.2.1, in diritto).

Escluso, dunque, che dalla rilevanza pubblicistica dell’attività del farmacista possa ricavarsi che l’assegnazione per pubblico concorso di sedi farmaceutiche risponda alla logica dell’inserimento di lavoratori alle dipendenze della pubblica amministrazione, tuttavia il concorso pubblico rappresenta la via ordinaria per l’attribuzione della titolarità di una sede farmaceutica prevista dalla pianta organica. Il principio del concorso, tuttavia diventa cedevole di fronte ad esigenze peculiari, tra le quali rientra anche la stabilizzazione di pregresse esperienze di lavoro. Si recupera, così, il parametro dell’art. 97 Cost. nel senso che le deroghe al principio del concorso sono legittime quando siano funzionali alle esigenze di buon andamento e ove ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle. Ma il buon andamento, in questo caso, dovrà misurarsi sull’efficienza e l’efficacia di una rete di distribuzione che, pur essendo funzionalmente collegata al Ssn attraverso il sistema delle convenzioni, è nella grande maggioranza dei casi a soggettività privata. La buona amministrazione sanitaria dovrà, allora, coincidere con la programmazione di un servizio che renda il farmaco accessibile al cittadino, tenuto conto delle singole realtà territoriali in ragione della loro specifica conformazione e della loro effettiva capacità imprenditoriale nel campo della distribuzione.

Maurizio Campagna

Foto | Flickr.it

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