[Art. 2, d.l. n. 174/12] La riduzione dei costi della politica regionale: «condizione» per i trasferimenti erariali e (ove inattuata) «grave violazione di legge» ex art. 126 Cost.

1. Il 10 ottobre 2012 è stato presentato alla Camera il disegno di legge di conversione del d.l. n. 174/12. Attraverso tale decreto il Governo ha introdotto, tra l’altro, «criteri standard» in materia di riduzione dei costi della politica nelle Regioni al fine di «promuovere l’omogeneizzazione delle diverse situazioni regionali», come espressamente richiesto dalla Conferenza delle Regioni nella seduta del 27 settembre 2012: in particolare l’art. 2 del decreto, come si legge nella relazione di accompagnamento al disegno di legge, mira a «rendere effettivo l’apporto delle regioni al contenimento dei costi della politica».

Le Regioni sono infatti chiamate dall’art. 2 del d.l. n. 174/12 ad attuare, con le modalità previste nel proprio ordinamento ed entro il 30 novembre 2012 (ovvero entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto stesso, qualora occorra procedere a modifiche statutarie), una serie di misure volte alla riduzione dei costi della politica regionale. Alcune di queste misure erano già previste dall’art. 14 del d.l. n. 138/11, la cui questione di legittimità costituzionale è stata peraltro dichiarata non fondata (salvo che per il comma riferito alle Regioni e Province autonome) dalla Corte costituzionale con la sent. n. 198/12 (sulla sentenza, cfr. in questo blog L. Trucco, La Corte alla ricerca di un problematico equilibrio tra riduzione – degli emolumenti – dei consiglieri regionali e “rappresentanza politica” – dei nominati – nelle regioni (a proposito del punto 6.1. del “Considerato in diritto” della sent. n. 198 del 2012)): ci si riferisce alla riduzione di consiglieri ed assessori regionali entro un numero massimo; alla commisurazione del trattamento economico dei consiglieri regionali all’effettiva partecipazione ai lavori del Consiglio; all’istituzione di un Collegio dei revisori dei conti; al passaggio al sistema previdenziale contributivo per i consiglieri regionali (art. 2, comma 1, lett. a)). Altre misure sono state invece introdotte ex novo dal nuovo decreto (art. 2, comma 1, lett. b)-h)): si tratta della definizione dell’importo delle indennità di consiglieri ed assessori regionali in modo che non ecceda l’importo riconosciuto dalla Regione più virtuosa; del divieto di cumulo di indennità o emolumenti in commissioni o organi collegiali derivanti da determinate cariche; della previsione della gratuità per i consiglieri regionali della partecipazione alle commissioni permanenti; della disciplina delle modalità di pubblicità e trasparenza dello stato patrimoniale dei titolari di cariche pubbliche elettive e di governo; della definizione dell’importo dei contributi in favore dei gruppi consiliari in modo che non ecceda l’importo riconosciuto dalla Regione più virtuosa; dell’applicazione di una serie di regole varie già contenute nei decreti-legge n. 78/10, n. 201/11 e n. 95/12; della istituzione di un sistema informativo sui dati relativi al finanziamento dell’attività dei gruppi politici.

2. Ciò che nelle intenzioni del legislatore consentirà ora di rendere «effettivo» con il d.l. n. 174/12 l’apporto delle Regioni ordinarie al contenimento dei costi della politica (per le Regioni e Province autonome l’art. 2, comma 4, del decreto si limita, conformemente alla sent. Corte cost. n. 198/12, a disporre l’adozione di tali interventi «compatibilmente con i propri statuti di autonomia e con le relative norme di attuazione»), è dato dal fatto che la realizzazione entro un termine di tutte le misure sopra elencate è configurata nel decreto come «condizione» per l’erogazione di una quota pari all’80 per cento dei trasferimenti erariali a favore delle Regioni (diversi da quelli destinati al finanziamento del servizio sanitario nazionale ed al trasporto pubblico locale) nonché al 5 per cento dei trasferimenti erariali destinati al finanziamento del servizio sanitario nazionale (art. 2, comma 1). Le Regioni sono altresì chiamate a comunicare alla Presidenza del Consiglio ed al Ministero dell’economia il documentato rispetto di tali condizioni entro quindici giorni dalla scadenza dei termini di cui al comma 1 (art. 2, comma 3).

Non solo. Qualora le Regioni non adeguino i loro ordinamenti entro i termini di cui al comma 1 (ovvero entro i diversi termini di cui al comma 3 nel caso di Regioni in cui, alla data di entrata in vigore del decreto in esame, il Presidente abbia presentato le dimissioni o nelle quali debbano svolgersi le consultazioni elettorali entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore dello stesso decreto), alle Regioni inadempienti è assegnato, ai sensi dell’art. 8 della l. 5 giugno 2003, n. 131, il termine di novanta giorni per provvedervi. Il mancato rispetto di tale ulteriore termine è considerato grave violazione di legge ai sensi dell’art. 126, comma 1, della Costituzione, presupposto quindi per lo scioglimento del Consiglio regionale (art. 2, comma 5).

A ciò si aggiunga che, ove all’atto di indizione delle elezioni per il rinnovo del Consiglio regionale la Regione non abbia provveduto all’adeguamento statutario per quanto riguarda la riduzione dei consiglieri regionali, le elezioni sono indette per il numero massimo dei consiglieri previsto, in rapporto alla popolazione, dall’art. 14, comma 1, lett. a), d.l. n. 138/11 (art. 2, comma 3).

3. A differenza dell’attuazione delle misure contenute nell’art. 14 del d.l. n. 138/11, l’adozione degli interventi di riduzione dei costi della politica regionale contenuti nell’art. 2 del d.l. n. 174/12 viene dunque ad assumere le vesti giuridiche, da un lato, della «condizione» per l’erogazione di una quota di contributi erariali (una condizione tuttavia talmente gravosa, specie per i cittadini della Regione, da lasciare difficilmente margini di scelta alla Regione sull’an dell’adozione di tali misure); dall’altro, di un vero e proprio obbligo, dato che il mancato adeguamento degli ordinamenti regionali (sia pure in caso di mancato rispetto del termine ulteriore di novanta giorni assegnato ai sensi dell’art. 8 della l.n. 131/03 alla Regione inadempiente) costituisce «grave violazione di legge» ex art. 126, comma 1, Cost. Che questa sia la voluntas del legislatore emerge d’altronde chiaramente dalla relazione introduttiva al disegno di legge di conversione, dove si legge che rispetto al d.l. n. 138/11 il decreto in esame introduce «nuovi e più incisivi strumenti di politica economica tali da non consentire agli enti regionali di sottrarsi agli obblighi di compartecipazione alle misure di rigore richiesti alle istituzioni statali, ai cittadini ed alle imprese se non al prezzo di doverne rendere conto in termini economici e politico-istituzionali ai cittadini da essi amministrati» (corsivi aggiunti).

4. Quello di cui all’art. 2, comma 5, del d.l. n. 174/12 è il secondo caso di tipizzazione legislativa della fattispecie delle «gravi violazioni di legge» di cui all’art. 126, comma 1, Cost. introdotto nel nostro ordinamento. La prima tipizzazione è disciplinata dall’art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 149/11 ai sensi del quale costituisce «grave violazione di legge»ex art. 126, comma 1, Cost. il «grave dissesto finanziario» come definito dall’art. 2, comma 1, cioè riferito al disavanzo sanitario che si verifichi in una Regione assoggettata a piano di rientro ai sensi dell’art. 2, comma 77, della l. 23 dicembre 2009, n. 191 (tale articolo fu peraltro adottato in attuazione dell’art. 17, comma 1, lett. e), della legge delega 5 maggio 2009, n. 42, dove si dispone che «tra i casi di grave violazione di legge di cui all’articolo 126, primo comma, della Costituzione, rientrano le attività che abbiano causato un grave dissesto nelle finanze regionali»). L’art. 2 del d.lgs. n. 149/11 è stato peraltro impugnato da numerose Regioni di fronte alla Corte costituzionale (cfr. ricorsi Regione Emilia-Romagna, reg. ric. n. 149/11; Provincia di Trento, reg. ric. n. 150/11; Regione Umbria, reg. ric. n. 151/11; Regione Campania, reg. ric. n. 154/11; Regione Lazio, reg. ric. n. 156/11; Regione Valle d’Aosta, reg. ric. n. 157/11; Regione Calabria, reg. ric. n. 159/11; Provincia di Bolzano, reg. ric. n. 161/11; Regione Sicilia, reg. ric. n. 162/11).

5. In altra sede si sono evidenziati i profili di dubbia legittimità costituzionale della scelta di introdurre tipizzazioni legislative della fattispecie di «gravi violazioni di legge» di cui all’art. 126, comma 1, Cost. (cfr. volendo E. Albanesi, La rimozione del Presidente della Giunta e lo scioglimento del Consiglio regionale per una fattispecie di «gravi violazioni di legge» tipizzata nel d.lgs. n. 149/11. Profili problematici ex art. 126, primo comma, Cost. in Rass. Parl., 2012, n. 1, p. 105 ss.): profili che restano tali anche con riferimento all’art. 2, comma 5, del d.l. n. 174/12. Lo scioglimento sanzionatorio del Consiglio regionale, pur non avendo mai trovato applicazione nella storia repubblicana, è stato infatti comunemente inteso dalla dottrina come istituto cui ricorrere solo come extrema ratio (cfr. per tutti M. Olivetti, Nuovi Statuti e forma di governo delle Regioni. Verso le Costituzioni regionali?, Bologna, 2002, p. 320). In particolare la fattispecie delle gravi violazioni di legge è stata costantemente interpretata come riferita a violazioni reiterate e gravi di una medesima norma (cfr. per tutti T. Martines, Il Consiglio regionale, Milano, 1981, ora in Id., Opere, vol. III, Milano, 2000, p. 791). Anche la Corte, se pur in un obiter dictum, ha descritto la disciplina ex art. 126 Cost. come «tassativa e insuscettibile di estensione da parte del legislatore ordinario, in quanto posta a garanzia di un’autonomia compiutamente definita in sede costituzionale» (cfr. sent. Corte cost. n. 229/89, citata da P. Costanzo, Art. 126 Cost., in Commentario alla Costituzione, a cura di G. Branca-A. Pizzorusso, Bologna-Roma, 1990, p. 400, nt. 8).

Qui resta da rimarcare il fatto che, per le ragioni sopra evidenziate, la riduzione dei costi della politica regionale (da compiere, ex art. 2, comma 1, del d.l. n. 174/12, «ai fini del coordinamento della finanza pubblica e per il contenimento della spesa pubblica») sia in definitiva configurata dal decreto in esame come un vero e proprio obbligo per le Regioni. In passato la Corte aveva prestato particolare attenzione nel riconoscere l’illegittimità costituzionale di disposizioni statali che disciplinassero, esse stesse ed in modo esaustivo, gli effetti conseguenti alla mancata attuazione regionale di misure volte al conseguimento dell’obiettivo di riduzione della spesa, pur dovendosi queste ultime adottare da parte delle Regioni seguendo determinati «indicatori» predisposti dalla stessa legge statale (cfr. sent. Corte cost. n. 237/09, punto 26). La Corte è stata parimenti attenta in un’altra sentenza (nella quale ha comunque riconosciuto la legittimità di un decreto-legge che destinava ad un Fondo statale gli importi corrispondenti alle riduzioni di spesa deliberate dalle Regioni con riguardo ai trattamenti economici degli organi regionali di cui all’art. 121 Cost.) ad evidenziare come nel caso concreto le Regioni non avessero alcun obbligo di deliberare le riduzioni di spesa in questione (cfr. sent. Corte cost. n. 151/12, punto 5.2.1). L’art. 2 del d.l. n. 174/12 qui in esame non introduce una disciplina autoapplicativa nel caso di mancata adozione da parte delle Regioni delle misure di riduzione dei costi della politica (salvo quanto contenuto nel comma 3 in merito all’indizione delle elezioni per il numero massimo dei consiglieri regionali di cui al d.l. n. 138/11) né pone espressamente alcun obbligo di adottarle; ma configura l’attuazione di queste ultime come (gravose) «condizioni» e qualifica la loro mancata adozione (rectius: il mancato rispetto dell’ulteriore termine per adottarle) come «violazione di legge» di cui all’art. 126, comma 1, Cost. Il risultato finale sembra tuttavia essere quello di comprimere comunque l’autonomia regionale (in questo caso: finanche statutaria), quantomeno dal punto di vista dell’an dell’adozione di tali misure.

E non pare, in conclusione, rilevare giuridicamente il fatto che le norme qui commentate siano state sollecitate dalle stesse Regioni nella Conferenza del 27 settembre. All’ombra di un decreto richiesto dalle stesse Regioni, è forse la lesione dell’autonomia regionale men dura?

Enrico Albanesi

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