[D.L. n. 174 del 2012] Trasparenza della finanza territoriale: novità in tema di controlli interni degli enti locali

È stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale (n. 237 del 2012) il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, recante disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012. Inizia ora il percorso parlamentare per la conversione in legge (v. AC n. 5520).

Come spiegato a margine del Consiglio dei ministri in cui il decreto-legge è stato approvato (v. allegato al comunicato stampa sul Consiglio dei ministri n. 48 del 4 ottobre 2012), il provvedimento «detta nuove regole finalizzate a riequilibrare la situazione finanziaria di enti locali in difficoltà nonché a favorire la trasparenza e la riduzione dei costi degli apparati politici regionali, nell’obiettivo di assicurare negli enti territoriali una gestione amministrativa e contabile efficiente, trasparente e rispettosa della legalità». Traendo spunto dalle recenti, ben note vicende di cronaca, l’articolato decreto «mira a porre un freno immediato a sprechi ed usi impropri delle finanze pubbliche a livello locale».

Le stesse vicende e lo stesso clima politico hanno dato l’aire alla nota “controriforma” del Titolo V, segnalata in questo sito da Alessandro Candido. Nello stesso momento in cui annunciava il contenuto del decreto-legge n. 174, infatti, il Governo anticipava che sarebbe presto seguita «una proposta di revisione della ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni al fine di assicurare un assetto razionale ed efficiente, con l’eliminazione di sovrapposizioni e duplicazioni burocratiche e chiameranno regioni ed enti locali a concorrere agli obiettivi di finanza pubblica, al consolidamento dei conti e al rispetto del pareggio di bilancio» (v. allegato cit.).

1.         Il decreto-legge ha, in realtà, un contenuto articolato. Il Titolo I trae spunto direttamente dagli scandali emersi nelle ultime settimane, per imporre alle regioni limiti alle spese per gli organi politici, nonché controlli da parte della Corte dei conti.

Dal punto di vista costituzionale, questa parte del decreto-legge si appoggia alla recente sentenza C. cost. n. 198 del 2012, ampiamente citata nella relazione illustrativa del già cit. disegno di legge di conversione AC n. 5520. Tra l’altro, come spiegato nella relazione illustrativa, l’art. 1 del decreto-legge introduce «la possibilità di un pronunciamento della Corte dei conti sul rendiconto delle regioni in piena coerenza con il disposto dell’articolo 100, secondo comma, della Costituzione che, sulla base della giurisprudenza costituzionale, attribuisce alla Corte dei conti il controllo sulla gestione del bilancio dello Stato inteso come Repubblica». Così facendo, il decreto-legge anticipa una delle novità che erano presenti nella stesura iniziale del disegno di legge costituzionale cit. (presente, nel momento in cui si scrive, nel sito del Ministero della Funzione Pubblica: v. qui): appunto, l’introduzione di un controllo successivo della Corte dei conti sulla gestione del bilancio delle regioni, oltre che dello Stato.

In realtà, nel decreto-legge n. 174 del 2012 il rafforzamento del ruolo e delle responsabilità della magistratura contabile non si limita a questo, né ai pochi ulteriori cenni che si faranno nel prosieguo. Diritti Regionali spera di tornare sull’argomento con un’apposita segnalazione.

Vale comunque la pena ricordare che una risoluzione approvata dalla conferenza delle regioni poche settimane fa auspicava proprio «una riduzione netta e significativa di tutti i costi della politica» (attraverso la piena attuazione delle norme già contenute nel decreto-legge n. 138 del 2011 in merito al numero dei consiglieri, e l’allineamento di tutte le regioni a quelle più virtuose), «un’azione volta ad assicurare la piena trasparenza dei dati relativi ai costi di funzionamento delle Istituzioni e dei gruppi consiliari», nonché «l’attivazione di procedure di controllo, attraverso la Corte dei Conti, anche per quelle spese connesse ai costi della politica, oggi ancora non sottoposte a tale forma di controllo». Le regioni avevano invitato il Governo ad adottare «un provvedimento legislativo concordato urgente», in attesa di una «riforma complessiva e coerente degli assetti istituzionali», definita necessaria e improrogabile.

Ciò è parso schizofrenico a chi ha notato come, poco prima, le stesse regioni avessero reagito ai vincoli imposti dal decreto-legge n. 138 del 2011 (soprattutto in tema di spese per i consigli e i consiglieri regionali) con i ricorsi su cui la Corte costituzionale si è pronunciata con la cit. sentenza n. 198 del 2012 (R. Bin, Ricchi solo di idee sbagliate: i costi dell’antipolitica, editoriale destinato a Le Regioni n. 3 del 2012).

Questo atteggiamento a prima vista confuso e contraddittorio è stato certamente condizionato dalle vicende delle ultime settimane e finalizzato a “salvare il salvabile”: dinanzi al rischio di un crollo definitivo della propria immagine e del proprio (sempre debole) radicamento nella cultura istituzionale dei politici e dei cittadini, le regioni hanno preferito il cedimento – verrebbe da dire, la resa. Resta aperto il drammatico interrogativo posto da un commento già citato: il fatto che le stesse regioni si siano piegate a sollecitare un intervento tutorio del Governo «[è] la prova migliore che l’antipolitica ha vinto la partita, i “tecnici” potranno riportare il Paese sotto il controllo prefettizio. I costi, forse irreparabili, di questa vittoria sono la drastica riduzione dell’autonomia politica delle collettività. Ne guadagnerà davvero la moralità pubblica?» (R. Bin, op. cit.). E’ un interrogativo pertinente anche in questa sede, come si vedrà.

Tornando ora al contenuto del decreto-legge n. 174 del 2012, il Titolo III prevede vari benefici per le aree colpite dal terremoto del 2010.

Il Titolo II è dedicato a province e comuni e ne rivede la disciplina sotto molteplici profili. Interventi organici riguardano il sistema dei controlli interni, i controlli della Corte dei conti, le procedure e i mezzi per la correzione di squilibri finanziari strutturali (cd. pre-dissesto). Non mancano disposizioni in tema di avanzi di gestione e anticipazioni di tesoreria, di lavori pubblici di somma urgenza, di patto di stabilità interno, di tributi locali ecc. (tra l’altro, è soppressa la Scuola Superiore per la formazione e la specializzazione dei dirigenti della pubblica amministrazione locale).

Nelle righe che seguono, l’attenzione sarà circoscritta al primo dei profili elencati: le nuove norme in tema di controlli interni. Di esse, ci si limita a riassumere brevemente gli aspetti principali, in attesa della conversione del decreto in legge.

2.         Viene in rilievo l’art. 3 del decreto-legge, che riscrive e integra in più punti il TUEL. Di seguito, salvo diversa indicazione, si farà riferimento appunto alle disposizioni del TUEL così novellate o introdotte.

Apre la serie il nuovo art. 41-bis TUEL, che prevede la pubblicità di informazioni economiche e patrimoniali sugli amministratori locali, ossia sui «titolari di cariche pubbliche elettive e di governo» in enti che amministrano oltre 10 mila abitanti. Tali informazioni, riferite all’inizio e alla fine del mandato politico, dovranno essere pubblicate sul sito web dell’ente.

Altre innovazioni scavano in profondità nell’organizzazione locale: l’impressione generale è che, in effetti, l’autonomia locale sia irreggimentata in principi di (obbligata) virtuosità finanziaria, sul cui rispetto vigilano apparati indipendenti (Corte di conti) o che rispondono, in un modo o nell’altro, all’amministrazione centrale.

Significative di questo indirizzo sono le norme che cercano di avvicinare, dal punto di vista organizzativo e funzionale, il responsabile del servizio finanziario (o di ragioneria o qualificazione corrispondente: art. 153 TUEL vigente) all’orbita dell’amministrazione statale. La revoca dell’incarico di questo dirigente locale potrà avvenire – non per le cause indicate, con riguardo a tutte le posizioni dirigenziali, dal vigente art. 109, comma 1, TUEL (es. per inosservanza delle direttive degli organi politici esecutivi, o per mancato raggiungimento degli obiettivi assegnati nel piano esecutivo di gestione), ma solo – per «gravi irregolarità riscontrate nell’esercizio delle funzioni assegnate» e, comunque, previo parere obbligatorio del Ministero dell’interno e della Ragioneria Generale dello Stato (art. 109, comma 2, TUEL).

Dalla Ragioneria Generale, inoltre, il responsabile del servizio finanziario riceverà «indirizzi» in merito alla «programmazione e gestione delle risorse pubbliche» da parte dell’amministrazione locale (art. 153, comma 4, TUEL, in fine).

Di tali indirizzi – come dei «principi finanziari e contabili», delle «norme ordinamentali» e dei «vincoli di finanza pubblica» – il responsabile del servizio finanziario terrà conto nell’esercizio della funzione – che egli esercita «in autonomia» – di «salvaguardia degli equilibri finanziari complessivi della gestione e dei vincoli di finanza pubblica» (ibidem). Allo stesso dirigente, nell’ambito della disciplina dei controlli interni, sono affidati compiti «di coordinamento e di vigilanza» finalizzati a garantire il controllo degli equilibri finanziari, anche ai fini del conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica previsti dal patto di stabilità (art. 147, comma 2, lett. c). Pure ai dirigenti dei singoli servizi sono attribuite responsabilità di controllo, agli stessi fini.

Di tutti questi indirizzi, vincoli, obiettivi ecc. il responsabile del servizio finanziario terrà conto inoltre nell’adozione dei pareri di regolarità contabile di cui all’art. 49 TUEL. Già in passato la giurisprudenza aveva interpretato in modo estensivo la portata delle valutazioni da formulare in questi pareri, che si ritenevano estese alla legittimità sostanziale, alla regolarità e alla correttezza dell’azione dell’ente, senza escludere casi – almeno quelli macroscopici – di eccesso di potere. Ora, sciogliendo questioni interpretative in parte già emerse, la legge chiarisce che i pareri sono obbligatori per tutti gli atti che abbiano riflessi anche indiretti sulla situazione economico-finanziaria o patrimoniale dell’ente; e che gli organi politici, se intendono discostarsi da questi pareri, devono darne adeguata motivazione nel testo della deliberazione (art. 49 TUEL: v. sp. comma 4).

3.         Novità toccano anche il collegio dei revisori. Negli enti di maggiori dimensioni (province, città metropolitane, comuni capoluogo di provincia o con oltre 60 mila abitanti), sarà il Prefetto a designare il presidente del collegio, il quale verrà selezionato previo concerto tra i Ministri dell’interno e dell’economia, tra i dipendenti dei rispettivi Ministeri (art. 234, comma 2-bis, TUEL) in possesso dei requisiti professionali che saranno definiti con un decreto ministeriale di natura non regolamentare (decreto-legge n. 174 del 2012, art. 3, comma 3).

Crescono la portata e il valore dei pareri del collegio dei revisori indirizzati al consiglio (art. 239, comma 1, lett. b), TUEL). I pareri sono obbligatori non più solo per la proposta di bilancio di previsione e per le variazioni, ma in genere per tutti gli strumenti di programmazione e disciplina economico-finanziaria (inclusi i regolamenti contabili, finanziari ecc.), per le modalità di gestione dei servizi (comprese le proposte di costituire organismi esterni, o parteciparvi) e per alcune tipologie di atti particolarmente delicate (ricorso all’indebitamento o a «strumenti di finanza innovativa», riconoscimenti di debiti fuori bilancio, transazioni). Come in passato, il collegio formula il proprio parere considerando ogni elemento ritenuto utile – comprese le attestazioni del responsabile del servizio finanziario, le variazioni rispetto all’anno precedente e i «parametri di deficitarietà strutturale» – e l’organo consiliare deve, oltre che acquisire il parere, prendere posizione sul suo contenuto, seguendo le indicazioni che esso reca o argomentando la decisione di discostarsene (art. 239, comma 1-bis, TUEL).

4.         Ancora sotto il profilo dei controlli, si prevede un bilancio consolidato – ma non per i comuni con 5 mila abitanti o meno – in cui i risultati gestionali dell’ente saranno esposti insieme a quelli delle aziende partecipate, secondo criteri di competenza economica (art. 147-quater TUEL). Ciascun ente deve definire un sistema di controlli sulle società partecipate, basato su un idoneo sistema informativo, che vigili sul conseguimento degli obiettivi di gestione e sugli andamenti finanziari, «anche in riferimento a possibili squilibri economico-finanziari rilevanti per il bilancio dell’ente» (ivi, comma 3; v. pure art. 147, comma 1, lett. d), TUEL). È degno di nota come, nella nuova disciplina dei controlli interni, ne sia previsto uno sulla «qualità dei servizi erogati», che è esteso anche ai servizi erogati «mediante organismi esterni» (art. 147, comma 1, lett. e), TUEL; nemmeno previsione si applica ai comuni con 5 mila abitanti o meno).

Anche se ora non si esamina la disciplina degli squilibri finanziari strutturali, è bene ricordare come, anche sotto questo profilo, il nesso tra ente e società partecipate sia rafforzato: i contratti di servizio conterranno cause volte a obbligare le società, in caso di deficit strutturale dell’ente, a ridurre le spese di personale (art. 243, comma 3-bis, TUEL). Come spiega la relazione illustrativa, in questo modo si introduce «una nuova limitazione gestionale a carico degli enti deficitari, finalizzata a contenere le spese di personale delle società partecipate cui sono affidati i servizi locali che hanno un peso notevole nei bilanci degli enti».

5.         La disciplina tipologica dei controlli interni è riscritta mediante la novella dell’art. 147 TUEL e l’introduzione degli artt. 147-bis, ter, quater e quinquies. Sviluppando quanto in parte è già previsto nella normativa vigente, e recependo indirizzi maturati nella riflessione sulla cd. carta delle autonomie (così la cit. relazione illustrativa), la riforma distingue varie tipologie di controlli:

1. Controlli di regolarità amministrativa e contabile

   1. Preventivi (art. 147-bis, comma 1, TUEL): avvengono nella «fase preventiva della formazione dell’atto» e consistono nel parere di regolarità tecnica rilasciato dal dirigente del servizio competente («attestante la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa») e nel parere di regolarità contabile, oltre che nel visto attestante la copertura finanziaria, rilasciati dal dirigente del servizio finanziario;

   2. Successivi (art. 147-bis, commi 2-3, TUEL): avvengono sotto la direzione del segretario dell’ente; si svolgono secondo «principi generali di revisione aziendale»; hanno a oggetto campioni casuali di contratti e atti amministrativi, inclusi impegni e liquidazioni di spese e accertamenti di entrate; le loro risultanze sono trasmesse al collegio dei revisori, al consiglio comunale e ai vertici della burocrazia locale e agli organi di valutazione dei risultati dei dipendenti (è invece espunta dal sistema dei controlli la valutazione del personale con qualifica dirigenziale – v. anche la relazione di accompagnamento);

2. Controlli strategici (art. 147-ter TUEL): anch’essi limitati ai soli enti con popolazione superiore a 5000 abitanti (che possono esercitarli in forma associata), mirano a informare gli organi di governo sul grado di raggiungimento degli obiettivi programmatici e sulla soddisfazione dei cittadini;

3. Controlli sulle società partecipate (art. 147-quater TUEL): v. sopra;

4. Controlli sugli equilibri finanziari (art. 147-quinquies): sono coordinati e diretti dal responsabile dei servizi finanziari, e vigilati dal collegio dei revisori; vi sono coinvolti il segretario dell’ente e i responsabili dei singoli servizi; tengono conto anche dell’andamento degli organismi esterni preposti alla gestione dei servizi locali.

Strumenti e metodi per il controllo – alla cui organizzazione parteciperanno i dirigenti il segretario (o direttore generale) dell’ente, i responsabili dei servizi e le eventuali unità di controllo (art. 147, comma 4, TUEL) – saranno individuati dai singoli enti, nell’esercizio della loro autonomia normativa (art. 147, comma 1, TUEL). Tuttavia, la Corte dei conti vigilerà sull’adeguatezza dei sistemi adottati (art. 148, comma 1, TUEL). In particolare, il sindaco (nei comuni con oltre 10000 abitanti) o il presidente della provincia invieranno alla sezione regionale di controllo referti semestrali sulla regolarità della gestione e su efficacia e adeguatezza dei controlli, seguendo le linee guida che saranno approvate dalla Sezione autonomie della Corte. In caso di inadeguatezza o assenza degli strumenti di referto e controllo, le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti potranno applicare «agli amministratori responsabili la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di cinque e fino ad un massimo di venti volte la retribuzione dovuta al momento di commissione della violazione» (ibidem). Le sezioni regionali potranno anche disporre ispezioni, avvalendosi della Guardia di Finanza (ibidem).

In ciascun ente, il consiglio dovrà approvare norme regolamentari sugli strumenti e le modalità di controllo interno, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del decreto (entro l’11 gennaio 2013) e dovrà darne comunicazione alla sezione regionale di controllo della Corte dei conti e al Prefetto. Quest’ultimo diffiderà gli eventuali enti inadempienti a provvedere entro 60 giorni, decorsi i quali saranno avviate le procedure per lo scioglimento dei consigli (art. 3, comma 2, del decreto-legge n. 174 del 2012, che rinvia all’art. 141 TUEL).

Michele Massa

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4 risposte a [D.L. n. 174 del 2012] Trasparenza della finanza territoriale: novità in tema di controlli interni degli enti locali

  1. Simona Bolzoni ha detto:

    Colgo l’occasione in questa sede, completa e molto ben strutturata, per esporre alcune perplessità emerse nell’interpretazione delle disposizioni del D.L. 174 in ordine al controllo della Corte dei Conti. In particolare non è chiaro se le sanzioni previste nella riformulazione dell’art. 148 del T.U.E.L., siano applicabili esclusivamente ai comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti e alle Province, o indistintamente a tutti gli enti locali. Nel complimentarmi per quanto state facendo, ringrazio fin d’ora per l’attenzione.
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  2. Michele Massa ha detto:

    Per chiarire il mio commento, nei limiti del possibile a prima lettura, risponderei così: all’unico comma (comma 1) dell’art. 148 TUEL novellato, il quinto periodo prevede sanzioni «[i]n caso di rilevata assenza o inadeguatezza degli strumenti e delle metodologie di cui al secondo periodo»; il secondo periodo, a sua volta, prevede obblighi di referto solo per i sindaci di comuni oltre 10 mila abitanti e per i presidenti di province; dunque, solo a questi ultimi parrebbero riferirsi, come agli obblighi di referto, così anche le possibili sanzioni. Ma attenzione: questa è solo una prima lettura, puramente letterale, di una norma provvisoria. Bisogna almeno attendere l’esito del procedimento di conversione, nell’ambito del quale si è già avuto un parere della Commissione per le questioni regionali negativo anche sul nuovo art. 148 (ossia sull’art. 3, comma 1, lettera f), del decreto-legge n. 174 del 2012). Il parere si legge qui: http://bitly.com/VNFinF

  3. Simona Bolzoni ha detto:

    Nel condividere la precisazione, ringrazio per la puntuale risposta.

  4. Michele Massa ha detto:

    E’ stata pubblicata in questo blog una segnalazione sulle modifiche apportate al decreto-legge durante la conversione:
    http://bit.ly/SUfNAf

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