La Controriforma del Titolo V

In un contesto di abuso di denaro pubblico che imperversa in alcune Regioni, ieri il Governo ha approvato un ddl costituzionale recante “Disposizioni di revisione della Costituzione e altre disposizioni costituzionali in materia di autonomia regionale”. Si tratta, in pratica, di una proposta di riforma della riforma del Titolo V della Costituzione che, se andrà in porto, costituirà un significativo – e, forse, definitivo – passo indietro per il principio di autonomia regionale.

Il testo, per quanto possa risultare o meno condiviso, già a una prima lettura lascia numerosi dubbi in ordine al fatto che si tratti effettivamente di “un intervento migliorativo” (così si legge nella relazione illustrativa). In verità, sotto svariati profili, il ddl cost. pare ulteriormente complicare il già di per sé ingarbugliato quadro dei rapporti tra Stato e Regioni.

Giova in primo luogo segnalare che l’art. 116 Cost., mutuando la formula del nuovo testo dell’art. 119 (così come risultante dalla l. cost. n. 1 del 2012, in vigore dal 2014), rende esplicito il principio in base al quale anche le Regioni a Statuto speciale hanno l’obbligo di rispettare l’equilibrio di bilancio e il patto di stabilità.

I problemi maggiori riguardano il testo dell’art. 117 Cost.

Anzitutto, al co. 1, accanto al principio della formale equiordinazione tra Stato e Regioni quanto alla titolarità della funzione legislativa, il ddl cost. prevede una formula di salvaguardia, che rappresenta a tutti gli effetti un surrogato dello scomparso interesse nazionale: “Le leggi dello Stato assicurano la garanzia dei diritti costituzionali e la tutela dell’unità giuridica ed economica della Repubblica”.

Detto criterio, come si legge nella relazione illustrativa, si riferisce a un “valore supremo dell’ordinamento costituzionale, la cui garanzia dinamica – ossia da assicurare nello svolgimento articolato dei poteri e delle competenze – grava come onere immanente sulla legislazione ordinaria dello Stato”.  Inoltre, tale valvola di snodo (dai contenuti potenzialmente indefiniti e indeterminati) viene qualificata dalla medesima relazione quale formula “di chiusura del sistema” e si aggiunge agli ulteriori meccanismi di flessibilità creati in questi anni ad hoc dalla Corte costituzionale, nel tentativo di supplire alle numerose lacune della riforma del 2001: competenze trasversali, criterio di prevalenza, attrazione in sussidiarietà.

È con riguardo all’elenco di materie di competenza esclusiva dello Stato che la proposta di modifica della Costituzione contiene le novità più significative.

In primis, alla lett. a) si fa rientrare nella legislazione esclusiva dello Stato l’intero settore dei rapporti internazionali e comunitari della Repubblica, sopprimendo così la competenza concorrente relativa ai “rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni”.

Ulteriore spostamento dalla potestà ripartita a quella piena statale concerne la lett. e), alla quale verrebbe aggiunta la competenza in tema di “armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”.

Ancora, alla lett. g) vengono introdotte una serie di materie che la giurisprudenza costituzionale successiva alla riforma del Titolo V ha espressamente ricondotto alla competenza esclusiva dello Stato: “norme generali sul procedimento amministrativo e sulla semplificazione amministrativa; disciplina giuridica del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”.

Inoltre, alla lett. p) è aggiunta la competenza in tema di “principi generali dell’ordinamento” di Comuni, Province e Città metropolitane. Ciò, probabilmente, è stato ritenuto indispensabile al fine di ridurre il contenzioso costituzionale instauratosi sulle questioni inerenti la riorganizzazione territoriale della Repubblica: basti solo pensare che, da un lato, è stata impugnata la disciplina mirante al riordino delle Province (ben otto Regioni hanno sollevato questione di costituzionalità rispetto all’art. 23 del d.l. n. 201 del 2011; su questi temi, si rinvia al Dossier sul riordino delle Province, in federalismi.it, 2012); dall’altro, è stata sollevata questione di costituzionalità in relazione alla norma – l’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011 – che prevede l’accorpamento dei piccoli comuni (si rinvia a un recente contributo di M. Massa). Rispetto a quest’ultimo problema, tra l’altro, con un’ordinanza emessa nella giornata di ieri (ord. n. 227 del 2012), la Corte costituzionale ha rinviato a nuovo ruolo i ricorsi regionali.

Da ultimo, vengono inserite nell’art. 117 co. 2 una serie di materie ricadenti attualmente nella legislazione concorrente. Si tratta, in particolare, di: “porti marittimi e aeroporti civili, di interesse nazionale e internazionale, grandi reti di trasporto e di navigazione” (lett. s-bis); “ordinamento della comunicazione” (lett. s-ter); “produzione, trasporto e distribuzione dell’energia, di interesse non esclusivamente regionale” (lett. s-quater).

Alla luce del pesante intervento di riaccentramento che si prospetta all’orizzonte, ci si chiede se abbia ancora senso una norma “da Stato federale” come l’art. 117, co. 2 che, così com’è, rappresenta un insieme multiforme e non esaustivo di materie (e materie non materie): ad esempio, perché il ddl ha inteso esplicitare la competenza esclusiva statale in tema di norme sul procedimento amministrativo e non, invece, quella relativa ai servizi pubblici locali di rilevanza economica, o, ancora, alla circolazione stradale (che pure la Corte, come è accaduto per il caso delle norme sul procedimento amministrativo, ha ricondotto alla potestà esclusiva dello Stato)?

Ci si chiede se, a questo punto, non sarebbe stato meglio ribaltare nuovamente il criterio della residualità, quantomeno per ristabilire una coerenza interna al quadro dei rapporti tra fonti statali e regionali.

Anche le modifiche pensate in relazione all’art. 117, co. 3, prospettano una serie di interrogativi.

Quanto alle novità a livello di competenze concorrenti, si segnala la volontà di inserire nella norma in esame le seguenti materie: turismo, porti lacuali e fluviali, porti marittimi e aeroporti civili di interesse regionale.

Ma è soprattutto l’ultima parte dell’articolo, da leggersi in combinato disposto con l’art. 127 Cost., a sollevare qualche dubbio. In particolare, la nuova formulazione dell’art. 117, co. 3, disporrebbe che “nelle materie di legislazione concorrente le Regioni esercitano la potestà legislativa nel rispetto della legislazione dello Stato, alla quale spetta di disciplinare i profili funzionali all’unità giuridica ed economica della Repubblica stabilendo, se necessario, un termine non inferiore a centoventi giorni per l’adeguamento della legislazione regionale”. Inoltre, l’art. 127, co. 1, ammetterebbe la possibilità di impugnazione governativa anche in seguito all’”inutile decorso del termine fissato ai sensi dell’ultimo periodo del terzo comma dell’articolo 117”.

A ben vedere, la norma replica – sia pure con un limite temporale diverso – quanto già si disponeva nell’art. 10, co. 2 della nota legge Scelba (l. n. 62 del 1953), ove si prevedeva che, una volta che lo Stato avesse stabilito i principi fondamentali delle materie all’interno di apposite leggi-quadro (art. 9), i Consigli regionali avrebbero dovuto “portare alle leggi regionali le conseguenti necessarie modificazioni entro novanta giorni” (pena, in quel caso, l’abrogazione delle norme regionali contrastanti con i mutati principi).

Come in quell’ipotesi, anche il meccanismo previsto dal ddl cost. del 2012 pare del tutto velleitario, posto che, così come non si può costringere il legislatore statale ad adottare leggi-quadro entro un certo termine, allo stesso modo non è stato previsto strumento alcuno – se non l’impugnazione dinanzi alla Corte costituzionale, con il limite che si dirà – volto a risolvere il problema dei vuoti normativi nei tessuti regionali conseguenti al mutamento dei principi fondamentali delle materie ad opera dello Stato.

Il testo normativo in esame sembrerebbe aver fatto propria una nota tesi dottrinale (cfr. A. D’Atena, L’autonomia legislativa delle regioni, Roma 1974, 89 ss.), in virtù della quale la legge statale non potrebbe invadere il campo normativo riservato ai Consigli regionali; sì che l’unica soluzione possibile sarebbe l’impugnazione in sede di giudizio di costituzionalità, da parte dello Stato, delle norme regionali confliggenti con i mutati principi delle materie.

Questa tesi era stata contrastata e, sembra di poter dire, superata dalla nota proposta di Paladin di dotare le leggi cornice di una struttura costituita tanto da disposizioni di principio, quanto di dettaglio, le prime inderogabili e le seconde cedevoli (cfr. L. Paladin, Le fonti del diritto italiano, Bologna, 1996, 95): è la ben nota dottrina delle norme cedevoli, che consentirebbe, nel caso di specie, di ovviare al problema della coesistenza per un certo periodo (cioè, per il tempo intercorrente tra il mutamento dei principi fondamentali delle materie da parte dello Stato e la pronuncia di incostituzionalità delle norme regionali con essi contrastanti) di norme di principio e norme di dettaglio tra loro incompatibili.

Sarebbe dunque forse stato più opportuno costituzionalizzare il criterio della cedevolezza normativa, che avrebbe potuto rappresentare il vero meccanismo di chiusura del sistema.

Da ultimo, al fine di segnalare le ulteriori (significative) novità della riforma, giova ricordare che: al co. 4, si introduce una clausola che potremmo definire di residualità limitata, stabilendo che “nelle materie non attribuite alla legislazione esclusiva dello Stato o alla legislazione concorrente le Regioni esercitano la potestà legislativa nel rispetto della legislazione dello Stato relativa ai profili attinenti alle materie del secondo comma”; al co. 6, invece, si dispone che “la potestà regolamentare spetta allo stato e alle Regioni per l’attuazione delle proprie leggi nelle materie di rispettiva competenza”.

Quelle sopra riportate sono le principali modifiche proposte al testo della Costituzione, dalle quali emerge in modo netto che, nella naturale tensione tra le ragioni dell’unità-uniformità e le istanze dell’autonomia-differenziazione, le prime, quelle del centralismo, stanno continuando a prevalere nettamente sulle seconde. Ciò sta accadendo sotto tutti gli aspetti che dovrebbero rappresentare i capisaldi del principio di autonomia regionale: l’autogoverno, l’attribuzione di funzioni come proprie, l’autonomia normativa e finanziaria.

Probabilmente, una delle ragioni del sempre più palese ritorno al centralismo è indissolubilmente legata alla cultura del Paese. Sarebbe fuori luogo ripercorre, qui, il profilo storico di questa cultura, ma vale la pena ricordare una volta di più che, nel nostro Paese, il regionalismo non ha mai avuto radici ampie e profonde nella cultura politica e nell’opinione pubblica generale. Molte delle interviste raccolte in questo sito lo hanno in modi diversi confermato: ex multis, cfr. A. Mangia, R. Bin, E. Balboni, A. Poggi, C. Pinelli, M. Carli, L. Pegoraro, G. Rolla, P. Costanzo, P. Caretti, A. D’Atena.

Del resto, in Italia una vera e propria partnership (per intenderci, come accade negli ordinamenti federali) non è mai esistita, essendovi sempre stato un soggetto (lo Stato) più uguale degli altri (le Regioni), che – anche per loro evidenti colpe – sono state relegate in una posizione di evidente minorità. Così che trovano ancora oggi piena conferma le parole di Temistocle Martines, secondo il quale “la pianta delle Regioni non ha messo ancora le radici perché […] è stata posta a dimora in un terreno non ben dissodato e non sufficientemente fertile” (T. Martines, La parabola delle Regioni, in AA.VV., L’autonomia regionale siciliana tra regole e storia, Palermo 1993, oggi in id., Opere, III,Milano 2000, 1023).

Alessandro Candido

Foto | Flickr.it

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2 risposte a La Controriforma del Titolo V

  1. Sara ha detto:

    Grazie per questo interessante post.
    Dove posso trovare il testo del ddl?

  2. domenica ha detto:

    Regioni e Stato devono stare allo stesso livello, più poteri alle Regioni …………cioè lo Stato che controlla le Regioni e le Regioni che controlla lo Stato, pesi e contrappesi……………………così si avrà una evoluzione della lesiglazione molto veloce………..chi conduce il gioco??? Il popolo italiano

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