La Corte alla ricerca di un problematico equilibrio tra riduzione – degli emolumenti – dei consiglieri regionali e “rappresentanza politica” – dei nominati – nelle regioni (a proposito del punto 6.1. del “Considerato in diritto” della sent. n. 198 del 2012)

1. Dopo la decisione n. 151 (di cui abbiamo già avuto modo, in questo blog, di occuparci), anche la sent. n. 198 del 2012 (qui in rilievo) sembra portare le lancette dell’orologio indietro nel tempo, essendosi la Corte pronunciata, dopo circa un biennio, su norme di legge messe a punto durante il precedente governo Berlusconi. Non fosse che, a quanto ci risulta, previsioni analoghe si ritrovano ora (fatte le dovute differenze del caso), nel testo del decreto-legge sugli enti territoriali approvato in Consiglio dei Ministri il 4 ottobre 2012.

Ciò che ci induce a riferirci senz’altro al  presente, nella constatazione della continuità (v. la tabella che segue, per quanto qui maggiormente interessa) tra il precedente esecutivo e quello attuale (sia pur con la non trascurabile differenza data dal fatto che mentre, in un caso, l’iter parlamentare risultava pressoché impraticabile, nell’altro, lo stesso pare, sia pure tra tattiche prese di distanza, più agevolmente percorribile); rinforzando, per diverso profilo, l’idea dell’idoneità della sent. n. 198 del 2012 (analogamente alla sent. 151) di avallare, secondo un’opzione “massima”, la stessa politica di “spending review”.

Previsioni normative contenute nell’art. 14

del d.l. n. 138 del 2011*

Previsioni normative contenute nel testo del decreto-legge sugli enti territoriali approvato in Consiglio dei Ministri il 4 ottobre 2012 (comunicato)

 

– Riduzione  del  numero  dei   consiglieri regionali – Riduzione  del  numero  dei   consiglieri regionali
– Riduzione del numero massimo degli assessori regionali – Riduzione del numero massimo degli assessori regionali
– Riduzione degli emolumenti e delle utilità, comunque denominati/e – Divieto di cumulo di indennità o emolumenti, comprese le indennità di funzione o di presidenza, in commissioni o organi collegiali derivanti dalle cariche di presidente della Regione, presidente del consiglio regionale, di assessore o di consigliere regionale
– Trattamento  economico  commisurato all’effettiva partecipazione ai lavori  del Consiglio regionale – Regolazione dei compensi dei consiglieri e degli assessori in modo che non eccedano complessivamente il livello di retribuzione riconosciuto dalla Regione più virtuosa
 – Istituzione di  un  Collegio dei revisori dei conti, quale organo di vigilanza  sulla  regolarità contabile, finanziaria  ed  economica  della  gestione  dell’ente – Rafforzamento del sistema dei controlli interni degli enti e dell’azione di controllo della Corte dei Conti,
 – Passaggio al sistema  previdenziale  contributivo  per  i consiglieri regionali – Eliminazione dei vitalizi e l’obbligatoria applicazione del metodo contributivo per il calcolo della pensione

Più nel dettaglio, oggetto di impugnativa regionale è stato, nel caso di specie, l’art. 14 del d.l. n. 138 del 2011, “in tema” di stabilizzazione finanziaria e di sviluppo/competitività, ovvero la previsione che vuole che le regioni, si noti, «ai fini della collocazione nella classe di enti territoriali più virtuosa» (di cui all’art. 20, comma 3, del d.l. n. 98 del 2011, conv., con modif., nella l. n. 111 del 2011), adeguino, «nell’ambito della propria autonomia statutaria e legislativa, i rispettivi ordinamenti», in particolare (ed in sintesi estrema) ai seguenti parametri (comma 1):

– numero massimo di consiglieri e assessori regionali; nonché

– riduzione degli emolumenti dei consiglieri regionali.

Inoltre (come nel caso della sent. n. 151), le Regioni hanno ulteriormente lamentato che – nel nuovo quadro delineato delle leggi costituzionali n. 1 del 1999 e n. 3 del 2001 – le norme statali, col dettare discipline dettagliate, avrebbero violato, in particolare, vuoi la loro potestà statutaria (spec., ex art. 123 Cost.); vuoi la loro competenza legislativa (ex art. 117, commi 3 e 4, Cost.), particolarmente, in materia elettorale (ora, ex art. 122 Cost.), vuoi, ancora, la loro autonomia finanziaria (ex art. 119 Cost.), ritenendo di non avere, in realtà, a che fare né con “principi fondamentali”, né, tanto meno, con norme “di coordinamento della finanza pubblica”.

Circa, dunque, il merito delle questioni, la Corte ha fatto invece salve tutte le norme statali impugnate dalle Regioni ordinarie – nel solco della “tendenza centralistica” (all’insegna del risparmio) che s’è già avuto modo di evidenziare in precedenti occasioni –, nel percorrimento, è vero, di strade argomentative articolate, epperò accomunate dalla valorizzazione della portata applicativa delle norme “di principio”; e, particolarmente, della “strada maestra” (indicata dal contesto “di crisi economico finanziaria” e già seguita, peraltro, nella sent. n. 151 del 2012), della necessità di predisporre normative “unitarie” ed “uniformi” per rispondere ad esigenze stringenti di coordinamento della finanza pubblica.

Ci si chiede, pertanto perché, per questa medesima via, non sia stata fatta transitare anche la scelta politica del legislatore nazionale di ridurre il numero di consiglieri regionali. La Corte, infatti, nella sent. 198 del 2012 – al punto 6.1. del “Considerato in diritto” – ha optato per la più “scivolosa” strada, del principio di (eguale) rappresentanza politica. Più precisamente, avuto riguardo ai «precetti di portata generale per il contenimento della spesa» contenuti nel menzionato art. 14 del D.L. n. 138/2011 (numero massimo di consiglieri e assessori regionali e riduzione degli emolumenti dei consiglieri regionali, per l’appunto), la Corte ha chiarito che un tale ordine di “principi”:

a) se inerisce alla «struttura organizzativa delle Regioni, regolata dagli articoli 121 e 123 Cost.», ma, nel contempo,

b) ha tuttavia carattere recessivo rispetto al principio di eguaglianza (consacrato dall’art. 3 della Costituzione).

Per cui, mentre con la considerazione sub a), la Corte ha ridimensionato l’ambito di (possibile) intervento statale (ex artt. 122 o, a seconda dei punti di vista, ex art. 117, 3° comma, o 119 Cost.), con quanto affermato sub b), ha finito per darvi giustificazione, concludendo per la non violazione, da parte della disposizione censurata, degli artt. 117, 122 e 123 della Costituzione. Ciò, si badi, senza arrivare a contestare esplicitamente la riconducibilità della materia nell’ambito della sfera di autonomia regionale, ma con l’affermare che la «disposizione censurata […] nel quadro della finalità generale del contenimento della spesa pubblica, stabilisce, in coerenza con il principio di eguaglianza, criteri di proporzione tra elettori, eletti e nominati» (per quanto riguarda, invece, il diverso approdo cui la Corte perviene in riferimento alle regioni a Statuto speciale, v. Maccarrone)

2. La pronuncia merita, però, di essere approfondita per ulteriori profili problematici. Così, in primo luogo, può osservarsi che si tratta di un caso forse unico in cui la Corte, in punto di “rappresentanza politica”, ha fatto proprio un approccio (condiviso, peraltro, da chi scrive) “sostanzialista” – e non meramente formale – al principio di eguaglianza del suffragio, in particolare, assumendo che la Costituzione, nel dettar norme che riguardano sia il rapporto elettori-eletti per i consiglieri (art. 48 Cost.: «il voto (…) è eguale»), sia le modalità dell’accesso ai pubblici uffici per gli assessori (art. 51 Cost.: «tutti i cittadini (…) possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza»), riconduca entrambe le disposizioni costituzionali all’«espressione del più generale principio di eguaglianza, del quale rappresent[erebbero] una specificazione» (vengono richiamate, al proposito, in particolare, le sentenze n. 166 del 1972 e n. 96 del 1968). Secondo la Corte, col fissare un rapporto tra numero degli abitanti e numero dei consiglieri, e, quindi, tra elettori ed eletti (nonché tra abitanti, consiglieri e assessori), la disposizione impugnata mirerebbe «a garantire proprio il principio in base al quale tutti i cittadini hanno il diritto di essere egualmente rappresentati»; atteso che, in assenza di criteri posti dal legislatore statale che regolino la composizione degli organi regionali «p[otrebbe] verificarsi – come avviene attualmente in alcune Regioni, sia nell’ambito dei Consigli che delle Giunte regionali – una marcata diseguaglianza nel rapporto elettori-eletti (e in quello elettori-assessori)», dato che «i seggi (nel Consiglio e nella Giunta) sono ragguagliati in misura differente alla popolazione e, quindi, il valore del voto degli elettori (e quello di scelta degli assessori) risulta diversamente ponderato da Regione a Regione». Sotto tale profilo, trattasi, dunque, di una pronuncia indubbiamente innovativa, persino in quei passaggi argomentativi in cui la Corte sembra dare per “consolidati” taluni principi, quale, segnatamente, il «principio relativo all’equilibrio rappresentati-rappresentanti» che non paiono, per vero, ancora recisamente affermati e valorizzati.

Può, dunque, supporsi, e con questo veniamo ad un secondo aspetto, che la Corte abbia voluto fissare un’importante premessa per il più ardito passaggio argomentativo, costituito dall’estensione, per via “analogica”, del principio ai componenti delle Giunte regionali, anche nell’ipotesi della loro nomina diretta da parte del Presidente della Regione. Pare, infatti, evidente come la Corte arrivi a prospettare una vera e propria “rappresentatività dei nominati”, dato che il principio rappresentativo andrebbe applicato non solo al rapporto tra elettori ed eletti, ma anche a «quello tra elettori e assessori», per l’appunto, nominati, dal momento che l’art. 51 Cost. subordinerebbe al rispetto delle «condizioni di eguaglianza» (ex art. 3 Cost.) l’accesso non solo alle «cariche elettive», ma anche agli «uffici pubblici» (non elettivi). A supporto di tale ricostruzione, viene allegato l’esempio delle elezioni di secondo grado: infatti,  secondo la Corte, nel “pesare” l’elettorato attivo attribuito ad un cittadino eletto dal popolo in sua rappresentanza, «non contrasta col principio di eguaglianza, ma anzi vi si conforma, la norma che faccia conto del numero di elettori che gli conferirono il proprio voto, e con esso la propria fiducia» (richiamando, al proposito, per vero, in modo abbastanza problematico, la diversa fattispecie di cui alla sentenza n. 96 del 1968).

Al di là di altri profili che la decisione imporrebbe di approfondire, e non ignorandosi come “la rappresentanza” continui a costituire fonte di delicatissime questioni teoriche e pratiche, basti qui, tuttavia, osservare come, già in epoca liberale, nell’area europea, l’idea, fatta propria dalla Corte nella decisione in commento, di una certa assimilabilità dell’“elezione” alla “preposizione all’ufficio” fosse risultata inadeguata a soddisfare proprio taluni elementi propulsivi dell’ideale democratico che andava emergendo. Si pensi, ad esempio, storicamente, al principio di separazione dei poteri, nell’ambito del quale l’“asse” tra corpo elettorale e Parlamento è chiamato a strutturarsi e a contrapporsi a quello tra il sovrano e l’esecutivo di governo. Nonché, più in generale, allo stesso principio democratico e all’idea, ad esso sottostante, per cui i rappresentati sono chiamati a decidere – quanto meno, nella forma minimale di una qualche manifestazione di «consenso» (Cassese) – non solo «sulle persone», ma anche «sulle cose», qualificandosi il rappresentante non già, per l’appunto, come un semplice funzionario «preposto», ma «come un soggetto che “sta per” colui che all’ufficio lo ha destinato» (Luciani).

3. Ci si potrebbe, in conclusione, ancora interrogare sul tipo di “caratura rappresentativa” che, secondo la Corte, sarebbe da riconoscersi agli assessori regionali nominati.

Ci sembra, al proposito, che il paradigma della “rappresentanza politica”, con connessa posizione di responsabilità (politica) non potrebbe trovare spazio in mancanza di un rapporto elettivo diretto o indiretto. A meno di non voler, come pare faccia arditamente la Corte, assimilare una scelta (rectius, una nomina: quella, per l’appunto, degli assessori) nel migliore dei casi tecnico-discrezionale, senza possibilità alcuna di ratifica democratica, in ogni tempo revocabile, ad un’elezione indiretta. Derivandosi, in ultima analisi, proprio da ciò, la rappresentazione del legame tra Presidente regionale e assessore come un rapporto fiduciario instaurato tenendosi prevalentemente conto di quello che sostanzia la relazione tra il medesimo Presidente ed il corpo elettorale regionale.

Evidente, però, il salto logico che, anche a consentire su una tale rappresentazione, sconsiglierebbe di configurare il rapporto tra assessori e Presidente come rappresentativo di secondo grado, potendosi, ci pare, al più, intravvedervi un legame di tipo collaborativo-burocratico con affidamento (all’assessore uti singulus) di compiti “a geometria variabile”, esercitati sulla base di una relazione di subalternità al Presidente regionale (tanto più rilevante nell’ipotesi in cui risulti previsto il potere del Presidente della Regione di nominare e revocare i membri della Giunta).

Anche se è, poi, soprattutto, adottando un approccio di tipo “induttivo”, che ci si avvede di come estremamente variabili siano, attualmente, “le logiche” sottostanti alla selezione dei componenti degli esecutivi regionali. Al punto da poter risultare difficoltoso persino rintracciarvi quel rapporto fiduciario (in senso stretto) tra “capo” (dell’esecutivo) e “membri di governo”, che (secondo quanto generalmente ammesso e rinvenibile pure nella manualistica) sarebbe individuabile, fatte le dovute differenze del caso, nei sistemi presidenziali basati su di un formato bipartitico (nell’ambito del quale può risultare più agevole per “il capo”, operare una qualche scelta tra una rosa di nomi appartenenti al suo stesso partito). Nell’attuale contesto istituzionale, infatti, il “profilo fiduciario” tra “capo” e membri dell’esecutivo non pare costituire “la regola” in base alla quale viene operato il reclutamento, prima, e garantita la “sopravvivenza”, poi, – degli stessi organi di governo (partic., regionali).

Comunque sia, il problema teorico (ma non privo di conseguenze pratiche) resta aperto e meritevole di essere rimeditato.


* Un discorso analogo potrebbe essere fatto con riguardo a varie previsioni normative contemplate dall’art. 5, del d.l. n. 78 del 2010 (conv., con modif., nella l. n. 122 del 2010), oggetto del sindacato di costituzionalità, della Corte nella sent. n. 151 del 2012, cit.

Lara Trucco

Foto | Flickr.it

Annunci
Questa voce è stata pubblicata in Uncategorized e contrassegnata con , , . Contrassegna il permalink.