Il regionalismo visto da Giorgio Pastori

Nell’ambito del ciclo d’incontri con autorevoli giuristi sul tema del regionalismo, pubblichiamo, questa settimana, un’intervista al Prof. Giorgio Pastori, professore emerito di diritto amministrativo nell’Università Cattolica del S. Cuore di Milano.

Professore, si può sostenere che la cultura dell’autonoma, e in particolare dell’autonomia regionale, si sia veramente affermata tra gli studiosi, tra i protagonisti della politica e nell’opinione pubblica del nostro Paese?

Uno sguardo anche sommario alla storia istituzionale italiana rivela come l’attuazione del principio autonomistico  sia sempre stata e sia tuttora assai problematica.  Anche dopo la Costituzione del 1948 vi è stata e vi è tuttora una ricorrente tensione e difficoltà a contemperare i due poli: da un lato, l’unità dell’ordinamento, degli obiettivi comuni di sviluppo economico-sociale e, insieme, dei diritti previsti dalla Costituzione e  dall’altro, la pluralità delle istituzioni che lo stesso ordinamento democratico riconosce e promuove. Ma il contemperamento non è stato facile e, anzi, non si è mai realizzato adeguatamente.

La tensione fra i due poli ha peraltro radici antiche. Già al momento dell’unificazione nazionale, furono sacrificate le istanze, pur autorevoli e presenti, in favore di un assetto dell’organizzazione di governo su base territoriale. Vero è che, tra la fine dell’ottocento e i primi decenni del novecento, si giunse al riconoscimento di Comuni e Province come enti politicamente autonomi, retti da organi rappresentativi delle rispettive collettività. Tuttavia, in coerenza con l’idea base dello Stato unitario, Comuni e Province furono sempre qualificati come enti autarchici; anzi, addirittura come enti ausiliari dello Stato, quando ne furono soppressi gli organi politico-rappresentativi, durante il ventennio. L’idea di fondo era che ci si trovasse sempre in presenza di un decentramento dall’alto al basso, dallo Stato agli enti locali; questi ultimi, pur politicamente autonomi, erano considerati organismi aggiuntivi, affiancati all’organizzazione periferica dello Stato, deputati all’esercizio di funzioni determinate e collocati in una condizione subordinata. Eppure, almeno nell’esplicazione delle cd. funzioni facoltative, e nella decisione sulle spese relative, poté esprimersi la capacità delle singole istituzioni locali di assumere funzioni e inventare servizi nuovi, secondo le esigenze e le caratteristiche delle diverse realtà economico-sociali.

Anche all’interno della Costituzione del 1948 vi sono tracce della tensione irrisolta tra autonomia e unità: in particolare, nella discrasia tra le enunciazioni di principio, di cui agli artt. 5 e 114, e la disciplina contenuta nel Titolo V della Parte II.

Nelle intenzioni del Costituente il nuovo ordinamento repubblicano voleva essere, prima ancora che un ordinamento delle istituzioni di governo, un ordinamento della società unificata attorno ai valori di libertà, eguaglianza, solidarietà personale e sociale quali sono stati sanciti nei principi fondamentali. L’affermazione del principio autonomistico si iscrive naturalmente entro questa visione della società: alla divisione classica dei poteri, propria dello Stato di diritto, si affianca il pluralismo politico-istituzionale, al fine di assicurare la migliore rispondenza e responsabilità delle istituzioni nei riguardi della collettività nazionale e, insieme, delle singole collettività locali. Nell’art. 5 era ed è come racchiuso un programma di trasformazione del sistema istituzionale, che, partendo dalle collettività di base, doveva risalire alle collettività e alle istituzioni territoriali di livello superiore. Nella sua ispirazione di fondo, questo disegno poteva essere già definito sostanzialmente a vocazione federale: per come si doveva costruire dal basso verso l’alto, nonché per come l’unità dei compiti e il pluralismo delle istituzioni dovevano comporsi in un disegno di autonomia e, insieme, di responsabilità condivise.

Tuttavia, il Titolo V dettava una disciplina delle nuove istituzioni regionali e delle loro prerogative di autonomia, per quanto del tutto nuova rispetto al passato, assai prudente, frutto dei compromessi raggiunti in sede di Assemblea costituente. Questa disciplina incideva solo marginalmente sull’assetto complessivo delle istituzioni, iscrivendosi al fondo più in una prospettiva di decentramento, che di autonomia. Lo si desume da numerosi elementi: l’elencazione tassativa delle competenze legislative regionali; il parallelismo tra queste e le funzioni amministrative; la garanzia solo generica dell’autonomia finanziaria; i limiti della potestà statutaria; la debolezza dei raccordi partecipativi etc.

La tensione tra unità e autonomia ha poi attraversato tutta la storia repubblicana.

Nei primi due decenni, non si è avuta pressoché alcuna attuazione del Titolo V. Esistevano solo le Regioni speciali, come altrettante eccezioni rispetto a un impianto istituzionale rimasto ancorato al modello unitario. Pure il ripristino dell’autonomia politica degli enti locali non fu seguito dall’adeguamento legislativo che sarebbe stato necessario.

L’istituzione delle Regioni ordinarie riporta alla luce i contrasti. Da un lato, le Regioni con i loro statuti, visti come “piccole costituzioni”, hanno inteso qualificarsi come enti a fini generali, che avrebbero agito con  il coinvolgimento e la partecipazione di tutti gli enti e soggetti espressivi della società regionale. Dall’altro, il primo trasferimento delle funzioni avviene nell’ottica minuta del conferimento di singole competenze, legata ancora a un disegno di decentramento dallo Stato sebbene ad enti autonomi. Ne veniva fuori l’immagine di Regioni caratterizzate dalla specialità delle funzioni, che, paradossalmente, neppure disponevano di funzioni facoltative al pari degli enti locali. E questa immagine era rafforzata dalla riserva all’autorità centrale di un’inedita funzione di indirizzo e coordinamento, sull’amministrazione e poi sulla legislazione regionale per assicurare gli obiettivi nazionali di programmazione.

Da ciò trae origine il successivo cammino trentennale di riforme, che ha fatto dell’autonomia regionale e delle autonomie locali una sorta di grande work in progress istituzionale per trasformare l’intero sistema alla luce dell’art. 5 Cost.

Il noto D.P.R. n. 616 del 1977 ha rappresentato il più significativo sforzo per porre in grado le Regioni di svolgere – diceva la legge delega (n. 382 del 1975) – una “gestione sistematica e programmata per il territorio e il corpo sociale”, vale a dire un effettivo ruolo di governo della realtà regionale, quale delineato dagli statuti. Nello stesso tempo, si incrementarono anche le competenze amministrative di Comuni e Province. Si impostò inoltre (art. 11 d.lgs. n. 616 cit.) un disegno di raccordi generali programmatici di coordinamento fra Stato, Regioni ed enti locali che avrebbe dovuto assicurare la partecipazione delle Regioni alla definizione delle politiche e degli obiettivi da perseguire in sede nazionale, ma che però non ebbe seguito, così come fu lasciato cadere il proposito di intervenire sull’organizzazione centrale dello Stato.

Nel decennio successivo, la legislazione e la programmazione di settore avviarono una sorta di centralismo di ritorno, solo in parte compensato dalla graduale affermazione, prima nella prassi e poi sul piano formale, del “sistema delle conferenze”. Ne scaturiva un assetto complessivamente caratterizzato da commistione e indistinzione di responsabilità fra i vari livelli di governo, in ordine al perseguimento dei fini e dei compiti comuni. Ciò metteva in crisi sia la democraticità sia l’efficienza del sistema e spingeva a proporne il superamento anche attraverso revisioni costituzionali.

La cd. terza regionalizzazione ha segnato una sorta di ritorno al disegno dell’art. 5. È stato riconsiderato l’intero sistema politico-istituzionale, alla luce di una riscoperta e di una rilettura del principio autonomistico, nei termini del principio di sussidiarietà – rilanciato dall’affermazione nel Trattato di Maastricht, ma già implicito nella visione del nuovo ordinamento democratico tracciato dal Costituente. Il principio di sussidiarietà ricollega unità e pluralismo e richiede che la distribuzione delle funzioni non avvenga più secondo una pretesa scala di interessi diversi inerenti alle singole funzioni (tutte le funzioni sono insieme di interesse locale, regionale e locale), ma secondo la natura e la dimensione delle funzioni stesse, partendo dal livello più prossimo alla realtà sociale. In questa prospettiva si collocano la legge n. 142 del 1990, in particolare là dove definisce il ruolo della Regione come centro di propulsione e coordinamento dell’autonomia locale (Corte cost. n. 343 del 1991); e ancora più marcatamente le riforme del ’97-’98 del cd. federalismo amministrativo a Costituzione invariata (riforme Bassanini). A queste scelte legislative si è poi data copertura costituzionale con le riforme del Titolo V, in particolare con la l. cost. n. 3 del 2001.

Tuttavia l’attuazione del nuovo complesso di riforme ha tardato, almeno sino alla legge n. 42 del 2009 sul c.d. federalismo fiscale. Inizialmente si era previsto che all’opera di adeguamento dovessero presiedere tutti i soggetti del sistema. Ma l’accordo interistituzionale del giugno 2002, orientato in tal senso, ha avuto come seguito solo la debole legge n. 131 del 2003. Per il resto, tutto è stato affidato alle logiche degli schieramenti e degli equilibri politico-partitici centrali – talora apparentemente interessati non ad attuare, bensì a riformare la riforma, come si è tentato di fare nel 2005.

Grande spazio è stato lasciato alla supplenza della Corte costituzionale. Quest’ultima, appena ha potuto, ha cercato di rifarsi ai dati normativi desumibili dalla legislazione ordinaria, e in particolare dalle citate riforme degli anni ’90, nonché a principi e criteri interpretativi già presenti nella giurisprudenza passata. Ma, di fronte alla rigidità e sommarietà del testo costituzionale, la Corte non ha potuto fare a meno di spingersi fino a dare una propria interpretazione “razionalizzatrice” del sistema, integrando e quasi correggendo il testo e determinando così un assetto in parte diverso e nuovo del riparto delle competenze legislative fra Stato e Regioni. L’operazione ha fatto perno attorno a vari istituti – ad es. le cd. materie trasversali o materie funzione, i principi fondamentali, il criterio di prevalenza, soprattutto la cd. chiamata in sussidiarietà – e ha prodotto risultati ambivalenti, spesso favorevoli allo Stato, e comunque una condizione di incertezza e imprevedibilità, legata all’indubbio integrarsi del dato testuale con quello ricavabile dalla giurisprudenza. Volendo sintetizzare il senso dell’opera della Corte, si può dire che, per le competenze legislative, essa ha sostituito al criterio per materie presente in Costituzione (e tipico del cd. regionalismo devolutivo o di investitura) il criterio di riparto per funzioni. Infatti, la giurisprudenza costituzionale è contraddistinta dalla preminente considerazione della natura e della dimensione oggettiva delle funzioni venute via via in rilievo, nella diversità delle dimensioni che le funzioni stesse possono avere anche all’interno della stessa materia, o nell’intrinseca unitarietà delle funzioni ricadenti su più materie, così da giustificare la scomposizione o la ricomposizione delle competenze previste dal testo costituzionale. Significativamente la Corte ha fatto leva in particolare sul principio di sussidiarietà di cui all’art.118: proprio questo principio, come ho detto, postula una distribuzione flessibile e dinamica delle competenze.

Un’impostazione siffatta porta naturalmente verso un “regionalismo di partecipazione”, il cui sviluppo è stato favorito dalla stessa giurisprudenza, attraverso l’ampio ricorso al principio di collaborazione. Ma proprio qui l’edificio della riforma del 2001 si rivela più difettoso: sotto il profilo dei raccordi di coordinamento fra i vari livelli di governo. Il sistema ne aveva bisogno: per il modo flessibile e dinamico, necessariamente instabile, in cui non può che funzionare, esso richiede quella trasformazione delle sedi decisionali centrali da cui può derivare principalmente un federalismo che attraverso la piena attuazione delle autonomie territoriali concorra a dare ulteriore radicamento e forza all’unità nazionale. Ma, mentre è stato previsto il Consiglio delle autonomie locali presso le Regioni, come organo di confronto tra queste e gli enti locali, a livello centrale è stata prevista solo l’integrazione della Commissione parlamentare per le questioni regionali con rappresentanti regionali e locali (art. 11 l. cost. n. 3 del 2001), poi neppure realizzata. Di conseguenza, la voce delle Regioni e degli enti locali oggi è ancora affidata al “sistema delle conferenze”, che, specie nei tempi più recenti, è parso rivestire sempre maggior rilievo proprio in ragione della indubbia unità del sistema oggi evidente in particolare sul piano finanziario. Complessivamente, il bilancio dei dieci anni trascorsi dal 2001 presenta, credo, più ombre che luci.

Solo con i provvedimenti sul cd. federalismo fiscale si è venuto ad affrontare il problema centrale: come l’autonomia dei singoli livelli di governo si coniuga con la responsabilità del perseguimento degli obiettivi comuni. Vero è che, in un certo senso, il problema è stato affrontato iniziando “per la coda”: partendo dal piano finanziario e delle risorse, non dalla definizione di competenze legislative e funzioni amministrative. Però l’impianto della legge n. 42 del 2009 mostra di avere un respiro più ampio: dà una, pur provvisoria, definizione delle funzioni fondamentali degli enti locali e dei livelli essenziali delle prestazioni e dei diritti da garantire su tutto il territorio nazionale; guarda non solo alla qualità dei risultati, ma anche alla pari quantità delle spese impiegate e dei costi; prevede forme di coordinamento dinamico della finanza pubblica, guidate da commissioni paritetiche sia politiche sia tecniche.

Eppure questo tentativo di coniugare il federalismo devolutivo con quello partecipativo – e la conseguente necessità di istituire sedi apposite di partecipazione regionale e locale alle decisioni nazionali – non può compensare il mancato completamento del disegno che l’art. 5 Cost. adombrava e tuttora adombra. Ancora oggi resta vero che si sono istituite “Regioni senza regionalismo”. Di qui si deve ripartire, facendo delle Regioni dei co-decisori dell’intero sistema. Da un lato, le competenze regionali si caratterizzeranno sempre più per funzioni e obiettivi, non per materie; dall’altro, proprio per questo l’autonomia regionale così pensata deve trovare presidio in una reale profonda “regionalizzazione” del centro. Ciò corrisponde al senso e al significato del termine “federalismo”, troppo spesso usato impropriamente.

Si tratta di prendere atto di tutto questo e di ripartire, nell’immediato, da un’attuazione concordata della riforma del 2001 in ordine alla legislazione, all’amministrazione e alla finanza. In seguito, ciò dovrà condurre a una riconsiderazione e a un’integrazione partecipata della riforma: a sciogliere il nodo della c.d. Camera o Senato delle Regioni; a rivedere il riparto delle competenze legislative per materie previsto dalla riforma in senso funzionale; a prevedere una clausola di supremazia adeguatamente garantita nei presupposti e nel suo esercizio; a dare effettiva applicazione ai principi di sussidiarietà, adeguatezza e differenziazione nel riparto delle funzioni amministrative, per le quali oggi, di fatto, vale ancora il superato principio del parallelismo; ad assicurare la necessaria coerenza della finanza regionale in rapporto alle funzioni legislative e amministrative svolte.

D’altronde, in parallelo al corso ordinario delle riforme, si sono avute dal 2009 ad oggi, sotto l’urgenza della crisi, ripetute manovre finanziarie disposte – o, per meglio dire, imposte – unilateralmente dal centro, che hanno investito tutto il sistema amministrativo, con effetti gravemente invasivi nell’immediato anche delle autonomie territoriali. C’è da temere che si sia vanificato lo stesso disegno del federalismo fiscale e del sistema autonomistico in generale.

Che consigli darebbe, quanto ai temi da approfondire e al metodo da adottare, a chi, oggi, volesse avvicinarsi allo studio del regionalismo in Italia, della sua teoria e delle sue applicazioni?

Molto è stato già detto nelle interviste precedenti. In generale, il metodo di studio giuridico passa sempre attraverso l’esame dei dati costituzionali, della legislazione attuativa statale e regionale e della giurisprudenza. Più specificamente, il metodo è condizionato dal concetto di autonomia utilizzabile oggi, che emerge anche dalla risposta alla prima domanda e dallo schizzo storico ivi tracciato. Tradizionalmente – e ancora, ad es., nella Carta europea delle autonomie locali (del 1984, recepita in Italia con legge n. 439 del 1989) – l’autonomia poteva essere intesa come capacità della collettività locale di gestire “una parte importante di affari pubblici”. Questa definizione implica un’idea di separazione. Oggi è preferibile un’idea dell’autonomia orientata alle funzioni, che tenga cioè conto dei compiti condivisi da tutti i soggetti costitutivi della Repubblica: per difendere l’autonomia, occorre appunto appellarsi alle funzioni, alla qualità dei servizi resi ai cittadini, alla capacità di operare in modo efficiente, contenendo i costi. L’analisi deve appuntarsi sul rendimento delle autonomie e sulle relative disparità, coniugando autonomia e responsabilità, secondo il disegno della legge n. 42 del 2009. Come ebbe a dire anche Giannini, “in principio sono le funzioni”, le soluzioni istituzionali vengono dopo. Occorre quindi guardare alle Regioni e agli enti locali in una prospettiva di sistema, di un sempre miglior servizio da parte di tutte le istituzioni ai cittadini e alla società.

In questa prospettiva, non si può trascurare come le sorti incerte del principio autonomistico siano dipese anche dal fatto che, ad es., non sempre le Regioni sono state in grado di innovare ed elaborare risposte originali alle esigenze economico-sociali. In passato, erano andate, o avevano tentato di andare, oltre la legislazione statale, mediante l’aggiornamento dei diritti costituzionali realizzato negli statuti e nella prima legislazione. Più di recente, gli impulsi di innovazione sembrano provenire principalmente dall’Unione Europea e dallo Stato, mentre le Regioni non sempre vi hanno dato seguito adeguato. Si pensi ad es. all’attuazione del d.lgs. n. 114 del 1998 in tema di commercio; alla disciplina dei contratti pubblici; alle più recenti vicende in tema di liberalizzazioni.

Nella letteratura italiana e internazionale su autonomia, regionalismo e concetti affini, quali sono i classici la cui lettura lei ritiene fondamentale per chi voglia avvicinarsi allo studio del regionalismo?

Anche sul punto rinvio alle interviste precedenti, dove sono stati già richiamati classici come The Federalist, la monografia di C.J. Friedrich, per l’Italia gli scritti del costituente G. Ambrosini.

Mi permetterei ora di richiamare la novità e l’importanza dell’insegnamento di Feliciano Benvenuti. Di Lui si veda in generale il corso L’ordinamento repubblicano, nonché  molti saggi  brevi come Per una nuova legge comunale e provinciale (1959) e Ragioni delle Regioni (1960: conferenza presso il Collegio Universitario Augustinianum) ed altri. Questi saggi si possono ora leggere raccolti negli Scritti giuridici (Vita e Pensiero, Milano, 2006). Si veda anche la raccolta di scritti Feliciano Benvenuti, Amministrazione pubblica. Autonomie locali. Scritti degli anni dell’ISAP, a cura di Ettore Rotelli, ISAP, Milano 2010. Benvenuti fu anche direttore dell’ISAP (Istituto per la Scienza dell’Amministrazione Pubblica, Milano), le cui ricerche e pubblicazioni hanno rappresentato, e tuttora sono, un punto di riferimento della materia; così pure quelle di altri autori legati all’Istituto, quali Roberto Ruffilli o Ettore Rotelli, attuale direttore.

Richiamerei anche gli atti dei Convegni di studi regionali tenutisi dal 1954 nelle Regioni speciali (il primo a Bressanone, il secondo a Palermo nel 1956 etc.): vi furono svolte riflessioni fondamentali per la materia.

Chi poi volesse avere una panoramica sintetica ed efficace delle vicende del regionalismo in Italia, potrebbe leggere la rivista Le Regioni: in particolare, i suoi editoriali, nonché i rapporti annuali a cura dell’Istituto delle Regioni Cnr (ora Issirfa).

A cura di Michele Massa

Foto | Flickr.it

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