[L. n. 135 del 2012] Riordino delle province: convertito l’art. 17 del decreto-legge sulla spending review

Lo scorso 7 agosto il Capo dello Stato ha emanato la legge n. 135/2012, di conversione del decreto legge sulla revisione della spesa (il n. 95 del 6 luglio 2012), pubblicata sulla G.U. del 14.08.2012, n. 189, suppl. ord., e in vigore dal giorno successivo.

Tra le norme convertite vi è anche l’art. 17 sul riordino delle province, al quale sono state apportate alcune modificazioni degne di nota.

La prima osservazione attiene alla riqualificazione che il Parlamento opera nei confronti dell’operazione governativa: sia nella rubrica sia nel testo le parole “soppressione”, “razionalizzazione” e “accorpamento” lasciano posto alla parola “riordino”. Così la rubrica «Soppressione e razionalizzazione delle province e delle loro funzioni» diviene «Riordino delle province e delle loro funzioni». Il primo comma non afferma più che «le province sono soppresse o accorpate sulla base dei criteri e secondo la procedura di cui ai commi 2 e 3», bensì che «tutte le province  delle  regioni  a statuto ordinario esistenti  alla  data  di  entrata  in  vigore  del presente decreto sono oggetto di riordino sulla base dei criteri e secondo la procedura di cui ai commi 2 e 3». Al secondo comma, il Consiglio dei ministri non determina più «i criteri per la riduzione e l’accorpamento delle province» ma – con un linguaggio non molto felice – «il riordino delle province sulla base di requisiti minimi», i quali restano demandati alla deliberazione del Consiglio dei ministri medesimo, al momento della conversione già approvata (il 20 luglio) e pubblicata in G.U. 24 luglio 2012, n. 171. Al comma 10 la parola «soppressione» è sostituita con la parola «riordino» e tutte le altre modifiche al testo sono formulate secondo questa “auto-ri-qualificazione”.

Si tratta di un intervento tutt’altro che formale, nelle intenzioni del legislatore, poiché incide sulla configurazione complessiva della norma rispetto all’art. 133, primo comma, Cost., ma vi torneremo tra poco.

Anche la procedura di riordino di cui ai commi 3 e 4 risulta modificata: mutano, necessariamente, i termini temporali e muta, significativamente, la terminologia concernente l’intervento dei CAL e delle Regioni.

Questo secondo profilo è di primario interesse.

Il testo originario qualificava i piani di soppressione e accorpamento di competenza dei CAL come «iniziative di riordino» e parlava esplicitamente di «parere» riferendosi all’intervento procedurale di ciascuna regione, richiamando implicitamente con ciò il lessico dell’art. 133, primo comma, Cost. Il testo modificato, diversamente, qualifica i piani dei CAL come «ipotesi di riordino», sulla cui base ciascuna regione formula una «proposta di riordino». Sia le ipotesi sia le proposte di riordino tengono conto – e qui la norma di legge fa proprie, come in altre parti, prescrizioni contenute nella deliberazione governativa del 20 luglio – delle «eventuali iniziative comunali volte a modificare le circoscrizioni provinciali esistenti alla data di adozione della deliberazione» contenente i criteri di riordino.

Si tratta di una riformulazione che, coerentemente con la “auto-ri-qualificazione” predetta, tende a ridurre le ambiguità del testo originario, incrementate dal riferimento alle iniziative comunali presente nella deliberazione del 20 luglio (sul punto cfr. quanto si è notato nel post dedicato all’esame della deliberazione comparso il 31 luglio su Diritti regionali), ma contestualmente sembra tracciare un solco più netto tra l’art. 17 in parola e le prescrizioni procedurali di cui all’art. 133, primo comma, Cost.

Se, come si è notato (cfr. post del 31 luglio), la precedente ambiguità del riferimento all’iniziativa comunale lasciava aperti margini razionalmente percorribili per un’interpretazione della norma compatibile con il disposto costituzionale, la riformulazione testuale in sede di conversione sembra voler collocare il riordino fuori dal modello dell’art. 133 Cost., come, del resto, veniva originariamente prospettato dalla relazione governativa, la quale riteneva che la norma costituzionale non trovasse applicazione nel caso, come quello in questione, di un riordino complessivo delle province, notando comunque che la Costituzione venisse sostanzialmente rispettata dalla normativa di riordino, stante il coinvolgimento dei CAL[1]. Anche alla luce del riferimento alle iniziative comunali di cui al successivo comma 4 dell’art. 17 in parola (unica sede ora in cui viene menzionato l’art. 133 Cost.), la normativa di riordino risultante dalla conversione sembra prevedere un procedimento autonomo da quello costituzionale: il legislatore statale avvia il riordino complessivo, demandando al governo la determinazione dei requisiti minimi delle nuove province; le ipotesi di riordino sono formulate dai CAL; le proposte di riordino sono formalizzate dalle regioni e trasmesse da queste al Governo; quest’ultimo, con atto legislativo di sua iniziativa provvede al riordino. Viene meno ogni riferimento testuale all’intervento dei CAL come “iniziativa”, i cui tratti sostanziali sembrano piuttosto attribuibili – pur trattandosi di un’“iniziativa” prescritta ex lege… – alla proposta delle regioni, le quali ai sensi della norma costituzionale dovrebbero essere meramente «sentite».

Resta valida, a nostro avviso, la considerazione per cui l’art. 133 non determina propriamente un iter procedimentale rigido, quanto prescrizioni procedurali suscettibili di un’attuazione legislativa variabile; tuttavia, dopo la conversione del decreto, la distanza formale tra la procedura legislativamente definita dall’art. 17 e quella costituzionale pare essere aumentata.

A nostro avviso, una collocazione de plano del riordino fuori dal modello dell’art. 133, primo comma, Cost. sulla base della sua natura di “riordino complessivo” e non “puntuale” (come quello finora concepito e regolato sulla scorta della norma costituzionale) non convince se posta in termini assoluti. In altre parole, l’art. 133 non potrebbe non considerarsi parametro di legittimità costituzionale dell’art. 17 (come sembra invece suggerito dal Governo e tendenzialmente avallato dal legislatore della conversione). Diversamente, invece, la natura organica e complessiva del riordino operato dal legislatore ben potrebbe giustificare una lettura della norma costituzionale attenta a valorizzarne la ratio e gli elementi sostanziali, sulla base della considerazione per cui sarebbe irragionevole ritenere che la Costituzione impedisca del tutto interventi di complessiva revisione legislativa delle circoscrizioni provinciali, che, in quanto tali, nella realtà non possono scaturire da singole e puntuali iniziative ab origine dei comuni. L’irragionevolezza di una posizione così radicale può ad esempio motivarsi notando che le funzioni fondamentali dell’ente sono definite ex lege: sarebbe ragionevole ritenere che al legislatore (statale) sia consentito definire le funzioni caratterizzanti l’ente intermedio e, con esse, la sua configurazione sistemica, e parallelamente ritenere che gli sia precluso di determinare i requisiti minimi della dimensione demografica e territoriale dell’ente, rendendo tali vincoli dimensionali validi – altrimenti sarebbe ben poca cosa – per le province esistenti e quindi provocare la revisione delle loro circoscrizioni? Se, allora, non si vuole negare la percorribilità tout court di una riforma organica per via legislativa delle circoscrizioni provinciali, l’alternativa cui l’interprete ha di fronte è probabilmente questa: considerare l’art. 133 inapplicabile poiché riferibile soltanto a revisioni puntuali oppure ricavare dall’art. 133 i principi procedurali che la Costituzione pone al garanzia dell’autonomia locale in sede di revisione delle circoscrizioni provinciali.

Si è già detto che la prima alternativa genererebbe a nostro avviso una violazione della Costituzione, laddove la seconda, riconoscendo l’innegabile diversità intercorrente tra un intervento di riforma organica, riconducibile ad interessi generali, e un intervento di revisione puntuale, riconducibile ad interessi meramente locali, sembra preferibile poiché consente di far salvo il nucleo garantistico insito nell’art. 133, le cui indicazioni procedurali vengono contemperate con altre norme costituzionali poste a tutela di interessi e valori altri (dal buon andamento dell’art. 97 all’equilibrio di bilancio di cui all’art. 81 alla stessa autonomia locale dell’art. 5, laddove dal riordino sorgano migliori condizioni per il suo esplicarsi, solo per richiamarne alcuni). E tale nucleo garantistico risiederebbe nel pieno coinvolgimento dei comuni nell’elaborazione sostanziale della revisione delle circoscrizioni delle province cui essi appartengono, nonché nell’intervento regionale nel procedimento di riordino complessivo.

Se così fosse, anche il maquillage della “auto-ri-qualificazione” dell’intero intervento come di “riordino” potrebbe considerarsi non l’ennesima auto-qualificazione apodittica – “ego te baptizo piscem” direbbe qualcuno – ad uso della difesa erariale in sede di giudizio di costituzionalità delle leggi, ma invece il riconoscimento della portata organica dell’intervento medesimo.

Ciò detto, restano da riferire brevemente altre puntuali modifiche apportate dalla legge di conversione.

Si accennava poc’anzi alla revisione dei termini procedurali del riordino, i quali erano stati formulati secondo tempi ridotti e non compatibili con la conversione. La nuova formulazione, tuttavia, sembra essere andata incontro a qualche problema di coordinamento con l’entrata in vigore della legga di conversione medesima.

Questa, in sintesi, la scansione temporale:

a)      entro settanta giorni dalla data di pubblicazione in G.U. della deliberazione governativa recante i criteri di riordino (24 luglio), i CAL approvano le ipotesi di riordino e le trasmettono (entro il giorno successivo) alla rispettiva regione di appartenenza (il termine risulta quindi fissato al 2-3 ottobre);

b)      entro venti giorni dalla trasmissione delle ipotesi dei CAL, le regioni trasmettono al Governo le proposte di riordino (il termine risulta quindi fissato al 23 ottobre);

c)      se i CAL non deliberano le ipotesi di riordino, le regioni sono comunque tenute a trasmettere le proprie proposte al governo entro novantadue giorni dalla data di pubblicazione della deliberazione governativa (il termine risulta quindi fissato al 24 ottobre);

d)      entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione (15 agosto), il Governo con atto legislativo di sua iniziativa provvede al riordino (il termine risulta quindi fissato al 14 ottobre);

e)      se a tale data una o più proposte regionali non risultano essere state trasmesse, il Governo provvede comunque, ma su parere (limitato alle province appartenenti alle regioni inadempienti) della Conferenza unificata Stato-regioni-autonomie, da esprimersi entro dieci giorni (il termine risulta quindi fissato al 24 ottobre).

Ora, se non è sfuggito qualcosa a chi scrive, sembra che si sia verificato un errore di calcolo nel termine sub d), poiché il Governo potrebbe provvedere autonomamente (chiedendo il parere della Conferenza unificata) nel corso della decorrenza del termine (sub b/c) a disposizione delle regioni per la trasmissione del parere. Può darsi che anziché «sessanta» i giorni dovessero essere «settanta» come per le ipotesi dei CAL o può darsi che il legislatore non abbia tenuto conto che la legge di conversione avrebbe determinato la propria vigenza a partire dal giorno successivo alla sua pubblicazione in G.U. In ogni caso, la ripresa dell’attività legislativa o, semplicemente, l’applicazione “elastica” dei termini predetti potrà rimediare a questa disattenzione formale.

Più sostanziali le osservazioni che riguardano altre innovazioni operate dalla legge di conversione.

Viene in primo luogo attribuita alle nuove province un’ulteriore funzione fondamentale, individuata nella «programmazione provinciale della rete scolastica e gestione dell’edilizia scolastica relativa alle scuole secondarie di secondo grado», rappresentante una funzione attualmente e tradizionalmente di competenza dell’ente intermedio; a tale aggiunta consegue la riformulazione in senso riduttivo della corrispondente funzione comunale di cui all’art. 19, comma 1, lett. h) del decreto stesso.

Si tratta di un ulteriore passo indietro rispetto al c.d. “svuotamento” delle competenze provinciali di cui all’art. 23 del d.l. 201/2011: possono richiamarsi sul punto le osservazioni, formulate nel post comparso su Diritti regionali il 9 luglio scorso, relative alla incidenza dell’art. 17 in commento sul giudizio pendente in Corte costituzionale e relativo proprio alla legittimità costituzionale dell’art. 23 citato.

Viene altresì aggiunto un criterio per il riordino, che risulta d’ausilio rispetto ai due principali (popolazione non inferiore ai 350.000 residenti e superficie territoriale non inferiore ai 2.500 kmq) definiti dalla deliberazione governativa del 20 luglio, ovvero il «rispetto della continuità territoriale della provincia».

Viene legificato e integrato un altro criterio disposto dalla deliberazione governativa, concernente la determinazione del comune capoluogo della provincia risultante dal riordino: si conferma che questo dovrà corrispondere al comune già capoluogo con maggiore popolazione residente, ma si delinea la possibilità di deroga in caso di accordo tra i comuni già capoluogo.

Infine, si dispone che i decreti del presidente del Consiglio dei ministri di trasferimento ai comuni delle funzioni amministrative già provinciali (commi 6-7 dell’art. 17 in parola), nonché quelli di individuazione e trasferimento ai comuni dei beni e delle risorse già provinciali e connesse alle funzioni ora trasferite (comma 8), dovranno ricevere anche il parere della Commissione parlamentare per la semplificazione di cui all’art. 14, comma 19 , legge n. 246/2005.

Davide Servetti

(Università del Piemonte Orientale)

Foto | Flickr.it


[1] Lo riferisce anche il Servizio studi del Senato nel Scheda di lettura del d.d.l di conversione, citando la relazione: «Si legge nella relazione governativa: “anche a voler prescindere dalla considerazione che, trattandosi di un riordino complessivo, non trova applicazione l’art 133 della Costituzione, va rilevato in ogni caso che detto articolo è, nella sostanza, rispettato, visto che i comuni sono pienamente coinvolti tramite il Consiglio delle autonomie locali”» (pag. 371 della Scheda di lettura). Su questa prospettazione lo stesso Servizio studi mostra alcuni dubbi. Su Diritti regionali si vedano al proposito le considerazioni di Daniele Trabucco.

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2 risposte a [L. n. 135 del 2012] Riordino delle province: convertito l’art. 17 del decreto-legge sulla spending review

  1. guglielmo brusco ha detto:

    La cancellazione di tante province è un provvedimento incostituzionale. Invece di agire come il Governo Monti avesse fatto un provvedimento corretto, i comuni, le province e le regioni devono difendere la Costituzione, le loro prerogative costituzionali e la democrazia. Basta colpi di mano per cambiare assetto istituzionale alla Repubblica. Difendiamo le procedure previste negli artt. 132 e 133 della Costituzione e non cadiamo nel tranello di chi la Costituzione la vuole aggirare. Per quelle province di confine che rischiano di essere cancellate da un provvedimento incostituzionale e contrario persino alla Carta Europea delle Autonomie (Strasburgo 1985), c’è la possibilità di bloccare ogni provvedimento di accorpamento forzato con altra provincia più fortunata: il ricorso all’art. 132 che prevede un referendum per la popolazione interessata. Essendo un diritto previsto dalla Costituzione, dovrà trovare applicazione e bloccherà ogni iter illegittimo che attualmente impegna soggetti come i Comitati Autonomie Locali che non c’entrano niente con quanto previsto dall’art. 133 della Costituzione. Difendiamo la democrazia e la libertà. Brusco Guglielmo – Vice Presidente della Provincia di Rovigo

  2. gianbattista ha detto:

    a me sembra che, così come è formulato il comma 4 bis, che non sia la città con maggiore popolazione residente ad assumere il ruolo di capoluogo di provincia ma il comune “capoluogo di provincia con più popolazione residente” così come scritto

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