[Ricorso n. 24/2012] Province: il contenuto del ricorso in via principale della Regione Lombardia

Con delibera della Giunta regionale lombarda n. IX/2953 del 02 febbraio 2012, è stato affidato al Prof. Avv. Beniamino Caravitta di Toritto il compito di predisporre il ricorso in via d’azione della Regione Lombardia per la dichiarazione d’illegittimità costituzionale dell’art. 23, commi 14, 15, 16, 17, 18, 19 e 20 del decreto-legge n. 201/2011, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, avente a oggetto “Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità ed il consolidamento dei conti pubblici”.

Dopo un’esposizione dettagliata in merito delle principali novità normative, contenute nel decreto “salva Italia”, concernenti le Province ed una ricognizione storico-istituzionale di queste nell’ordinamento italiano, il ricorso affronta preliminarmente, diversamente da quello della Regione Piemonte, il problema della legittimazione della Regione a far valere la illegittimità dell’art. 23, commi da 14 a 20, per la lesione della sfera di autonomia e di attribuzioni costituzionalmente riservata alle Province. In particolare, è invocata quella giurisprudenza costituzionale che ha ritenuto come le Regioni possano farsi portatrici delle doglianze lamentate dagli enti territoriali autonomi, anche su proposta del Consiglio delle autonomie locali (art. 9 della legge n. 131/2003), qualora una legge statale leda le attribuzioni degli enti locali territoriali, indipendentemente dalla prospettazione della violazione della competenza legislativa regionale (cfr., sentenza n. 298/2009 Corte cost.).

Quanto, invece, alle disposizioni costituzionali invocate a parametro, sono:

a) violazione dell’art. 3 Cost. sotto il profilo dell’ irragionevolezza, arbitrarietà, incongruità, non pertinenza dell’intervento legislativo: nonostante la perentoria proclamazione dell’intestazione dell’art. 23 del decreto-legge n. 201/2011, il risultato dell’attuazione della norma non si traduce in immediati e rilevanti risparmi di spesa, la quale viene semplicemente spostata verso il nuovo destinatario delle funzioni amministrative precedentemente provinciali. Inoltre, il risparmio di spesa associabile al complesso normativo in esame, 65 milioni di euro lordi, si legge nella relazione tecnica di accompagnamento del provvedimento governativo, è destinato a prodursi dal 2013 e peraltro in via prudenziale. Da ultimo, il sistema risultante dagli impugnati commi non esclude, ma anzi presuppone una proliferazione di apparati amministrativi di livello regionale, sovracomunale (con particolare riguardo agli organi di raccordo previsti dal comma 21) e provinciale (le strutture che forniranno il supporto di segreteria per l’operatività degli organi della Provincia di cui al comma 19). Pertanto, se l’obiettivo dell’art. 23 è l’attuazione di un disegno complessivo di riforma dello Stato, nel senso della sua configurazione come apparato con costi ridotti, alta efficienza di funzionamento e maggiore prossimità ai cittadini, le sue misure, si mette in evidenza nel ricorso, si rivelano del tutto insufficienti e inadeguate allo scopo poiché “attribuiscono gli effetti di una riforma sistemica ad una modifica che, in realtà, colpisce soltanto le Province quali enti autonomi, ovvero le Province quali enti di gestione di funzioni amministrative regionali, e non anche le Province quali ambiti di articolazione periferica dello Stato” (da questo ultimo punto di vista, si pensi al ruolo degli Uffici territoriali del Governo-Prefetture, dei provveditori scolastici etc…);

b) violazione dell’art. 114 Cost. sotto il profilo della sfera di autonomia costituzionalmente garantita alle Province: mentre nel Testo costituzionale antecedente la riforma del Titolo V l’autonomia degli enti locali, pur costituzionalmente garantita, era rimessa, per il suo concreto attuarsi, a una legge generale della Repubblica (art. 128 Cost.), essa è ora assicurata direttamente dalla Carta costituzionale. A chiarire, secondo la Regione Lombardia, in maniera inequivocabile il legame tra principio di sovranità di cui all’art. 1 Cost. e il principio autonomistico, tutelato dall’art. 5 e rafforzato dalla nuova formulazione dell’art. 114 Cost, è la Corte costituzionale nella sentenza n. 106/2002, ove si afferma come legittimazione popolare degli organi di Comuni e Province costituisca il fondamento della loro autonomia. Il legislatore, invece, nel decreto-legge n. 201/2011, da un lato ha trasformato l’ente, riconducendone le funzioni al solo “indirizzo e coordinamento” (comma 14), riducendone così la natura di ente autonomo dotato di una sfera incomprimibile, se non mediante procedimento di revisione costituzionale, dall’altro ha esercitato la competenza esclusiva di cui all’art. 117, comma 2, lett. p) della Costituzione al di fuori dei limiti consentiti, incidendo proprio sul carattere democratico dell’ente;

c) violazione degli artt. 114, 117, 118 e 119 Cost.: la limitazione delle funzioni provinciali alle sole attività d’indirizzo e coordinamento nei confronti dei Comuni, si traduce nella spoliazione a danno delle Province di compiti che sono conferiti alle stesse in ragione degli artt. 114, comma 2 e 118, comma 2, della Costituzione. Questo sta a indicare, come ha precisato anche il giudice delle leggi, l’esistenza di un nucleo di funzioni intimamente connesso al riconoscimento del principio di autonomia degli enti locali solennemente sancito dall’art. 5 Cost. (cfr., sentenza n. 238/2007 Corte cost.; sentenza n. 286/2007 Corte cost.). Pertanto, si precisa nel ricorso, la drastica riduzione delle funzioni provinciali e la loro limitazione alle sole attività di indirizzo e coordinamento sono manifestamente inammissibili con le attribuzioni spettanti alle Province e con l’autonomia di entrata e di spesa di cui godono ai sensi dell’art. 119 Cost., necessaria per il finanziamento integrale delle funzioni pubbliche loro attribuite. Inoltre, l’art. 23 del decreto-legge n. 201/2011 risulta illegittimo anche in relazione alla violazione del riparto delle competenze tra Stato e Regioni in ordine al conferimento delle funzioni amministrative, laddove impone a queste ultime la riallocazione delle funzioni a livello comunale quando la vigente disciplina regionale le conferisce oggi alle Province. La Corte costituzionale, con sentenza n. 43/2004, ha precisato come spetti alla legge statale o regionale operare la concreta collocazione delle funzioni, non potendo invocarsi l’art. 117, comma 2, lett. p) che circoscrive la potestà legislativa dello Stato unicamente alla “legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”. Ne consegue che non può dubitarsi del fatto che la competenza della Regione, in materia di disciplina delle funzioni amministrative, sussista ogniqualvolta queste interessino ambiti materiali di “diretta pertinenza regionale (esclusiva o concorrente)”. Invece, il comma 18 dell’art. 23, nel prevedere che entro il 31 dicembre 2012 il legislatore regionale, per quanto di propria competenza, debba trasferire ai Comuni le funzioni ora spettanti alle Province, comporta un’illegittima invasione delle prerogative regionali;

d) violazione dell’art. 120, comma 2, Cost.: il decreto-legge n. 201/2011, all’art. 23, comma 18, contempla una fattispecie di potere sostitutivo esercitato dal Governo nei confronti della Regione che, alla data del 31 dicembre 2012, non ha ancora provveduto al trasferimento delle funzioni finora svolte dalle Province. Tale previsione, secondo la Regione ricorrente, contrasta con l’art. 120, comma 2, della Costituzione. La disposizione normativa impugnata, infatti, amplia il numero tassativo dei casi in cui la Costituzione autorizza il Governo all’esercizio di attività sostitutiva nei confronti delle Regioni, estendendo così illegittimamente la portata della norma costituzionale. Del resto, la stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 43/2004, ha evidenziato il carattere straordinario e aggiuntivo del potere sostitutivo, in quanto “connesso ad emergenze istituzionali di particolare gravità, che comportano rischi di compromissione relativi ad interesse essenziali della Repubblica”;

e) violazione dell’art. 138 Cost. riguardo alla mancata osservanza della procedura di revisione della Costituzione richiesta dalla trasformazione delle Province: le previsioni normative dell’art. 23 del decreto-legge n. 201/2011 sono norme che, “svuotando alcuni organi, il ruolo e le funzioni delle Province, comprimono (di fatto lo “eliminano”) un ente che i Costituenti riconobbero funzionale all’attuazione dei principi di autonomia e pluralismo (artt. 1, 5 e 114), la cui dimensione costituzionale ha trovato conferma nel nuovo art. 114 Cost., così come modificato dalla legge costituzionale n. 3/2001”. Seppur con riferimento alle note vicende dei c.d. “lodi”, il giudice delle leggi, nella sentenza n. 262/2009 ed ancora di più nella sentenza n. 23/2011, ha promosso l’art. 138 della Carta a parametro di legittimità autonomo ed indipendente. L’intervento legislativo in tema di Province, depotenziando la Provincia, la priva del ruolo e delle funzioni che trovano espressa copertura nel Testo costituzionale, con conseguente divieto di ridiscussione ad opera di una fonte primaria.

Daniele Trabucco

Foto | Flickr.it

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