[Corte cost. n. 179/2012] Intesa “forte” vs. potere sostitutivo

Con la sentenza in oggetto la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale, per violazione del principio di leale collaborazione, dell’articolo 49, comma 3, lettera b), del d.l. 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica), convertito, con modificazioni, dalla l. 30 luglio 2010, n. 122, nella parte in cui prevede che, in caso di dissenso espresso, in sede di conferenza di servizi, da una Regione o da una Provincia autonoma in una delle materie di propria competenza, ove non sia stata raggiunta, entro il breve termine di trenta giorni, l’intesa, “il Consiglio dei Ministri delibera in esercizio del proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate”, senza che siano previste ulteriori procedure per consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze.

La disposizione censurata s’inserisce nel testo complessivo dell’art. 49 del d.l. 78/2010, recante “Disposizioni in materia di conferenza di servizi”, apportando modifiche alla disciplina di questo istituto, introdotto, in via generale, dall’art. 14 della l. 241/1990. La conferenza di servizi, in specie, è strumento di accelerazione e semplificazione dei procedimenti amministrativi particolarmente complessi in quanto implicanti, così come ricorda la Corte, “una valutazione contestuale di vari interessi pubblici di competenza di diverse amministrazioni”. Essa consente, infatti, “l’assunzione concordata di determinazioni sostitutive, a tutti gli effetti, di concerti, intese, assensi, pareri, nulla osta, richiesti da un procedimento pluristrutturale specificatamente conformato dalla legge, senza che ciò comporti alcuna modificazione o sottrazione delle competenze, posto che ciascun rappresentante, partecipante alla conferenza, imputa gli effetti giuridici degli atti che compie all’amministrazione rappresentata, competente in forza della normativa di settore” (Cons. di Stato, sez. V, 8 maggio 2007, n. 2107).

La Corte (cons. in dir. 5.2.1) riconosce anzitutto l’esistenza di un’esigenza unitaria che “legittima l’intervento del legislatore statale anche in ordine alla disciplina di procedimenti complessi estranei alle sfere di competenza esclusiva statale affidati alla conferenza di servizi, in vista dell’obiettivo della accelerazione e semplificazione dell’azione amministrativa”. Essa ritiene peraltro che l’intera disciplina della conferenza di servizi – in parte impugnata nello specifico dalle Regioni Toscana, Liguria e Puglia – non possa ritenersi di competenza esclusiva statale, “tenuto conto della varietà dei settori coinvolti, molti dei quali innegabilmente relativi anche a competenze regionali (es. governo del territorio, tutela della salute, valorizzazione dei beni culturali ed ambientali)”.

Tuttavia, nel caso di specie, la necessità di soddisfare l’esigenza – diffusa sull’intero territorio nazionale – di uno svolgimento dell’attività amministrativa il più possibile semplice e celere, giustifica la c.d. chiamata in sussidiarietà (Corte cost. sent. 303/2003), da parte dello Stato, dell’esercizio concreto della funzione amministrativa e della relativa regolamentazione nelle materie di competenza regionale.

La Consulta afferma inoltre – conformandosi alla propria, ormai consolidata, giurisprudenza – come tale “attrazione” possa aversi solo laddove vi sia il conseguimento di una “necessaria intesa fra organi statali e organi regionali per l’esercizio concreto della funzione amministrativa attratta in sussidiarietà al livello statale” (vd. anche Corte cost. sent. 383/2005) e che “deve trattarsi di vere e proprie intese ‘in senso forte’, ossia di atti a struttura necessariamente bilaterale, come tali non superabili con decisione unilaterale di una delle parti”.

La disposizione impugnata prevede invece che, laddove sia espresso dissenso in sede di conferenza di servizi da parte di una Regione o di una Provincia autonoma in una delle materie di propria competenza, e non si raggiunga la necessaria intesa entro soli trenta giorni, il Consiglio dei Ministri possa deliberare in esercizio del proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome interessate.

La Corte, come già in passato (vd. Corte cost. sentt. 121/2010, 24/2007 e 339/2005), sancisce dunque in maniera netta che non è legittima una norma contenente una “drastica previsione” della decisività della volontà di una sola parte, in caso di dissenso; sono invece necessarie “idonee procedure per consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze”. Solo nell’ipotesi di ulteriore esito negativo di tali procedure mirate all’accordo, “può essere rimessa al Governo una decisione unilaterale” (Corte cost. sent. 165/2011). “Allorquando, invece, l’intervento unilaterale dello Stato viene prefigurato come mera conseguenza automatica del mancato raggiungimento dell’intesa, è violato il principio di leale collaborazione con conseguente sacrificio delle sfere di competenza regionale”.

La previsione secondo cui il Consiglio dei Ministri delibera, in esercizio del proprio potere sostitutivo, con la partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate, non può dunque “essere considerata valida sostituzione dell’intesa, giacché trasferisce nell’ambito interno di un organo costituzionale dello Stato un confronto tra Stato e Regione, che deve necessariamente avvenire all’esterno, in sede di trattative ed accordi, rispetto ai quali le parti siano poste su un piano di parità (sentenza n. 165 del 2011)”.

Cristina Bertolino

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