Il regionalismo visto da Franco Carinci

Nell’ambito del ciclo d’incontri con autorevoli giuristi sul tema del regionalismo, pubblichiamo, questa settimana, un’intervista al Prof. Franco Carinci, già Professore ordinario di Diritto del lavoro nell’Università degli Studi di Bologna.

Professore, si può sostenere che la cultura dell’autonomia, e in particolare dell’autonomia regionale, si sia veramente affermata tra gli studiosi, tra i protagonisti della politica e nell’opinione pubblica del nostro Paese?

Come sempre la risposta dipende dalla “interpretazione” della domanda, cioè del che cosa si intenda per “cultura dell’autonomia”. Se l’espressione viene assunta nella sua portata suasivamente generica di preferenza di massima per l’autogoverno, la libertà di decisione, la responsabilità rispetto alla propria constituency, è ben difficile trovare anche una sola voce contraria. Ma se si cerca di darle una qualche veste istituzionale, allora la situazione cambia radicalmente, sino a rivelare la profonda e drammatica divisione fra una visione centralizzatrice ed una decentralizzatrice.

E’ ben nota la storia che accomuna l’Italia e la Germania, divenuti solo tardivamente Stati unitari controvoglia, per mano di dinastie militarmente forti, i Savoia e gli Hohenzollern, portate naturalmente ad accentuare al massimo la concentrazione dei poteri nelle mani dei Governi insediati a Roma e a Berlino, fino a considerare le istituzioni, tradizioni, culture proprie dei vari Stati assorbiti come pericolose forze centrifughe da annullare. Una tendenza, questa, che risulterà esaltata fino alla sua degenerazione nella esperienza dittatoriale, anticipata da Mussolini, all’inizio del decennio ’20; e portata a diabolica perfezione da Hitler, al principio del successivo decennio ’30.

Ma all’indomani della seconda guerra mondiale le strade si dividono. La Germania occupata dagli anglo-americani si vede imporre una struttura federale, almeno in parte artificiosa, come contromisura a quella centralizzazione in salsa prussiana ritenuta di per se stessa adatta ad un’involuzione autoritaria; mentre l’Italia si vede lasciata relativamente libera di decidere circa la forma istituzionale, monarchia o repubblica, e la formula costituzionale. Sarà la repubblica ad essere preferita dal popolo, qui con la netta emersione di quella frattura fisica ancor prima che socio-economica di un sud monarchico anti-autonomista e di un nord repubblicano autonomista.  Ma sarà una repubblica parlamentare, saldamente unitaria sotto la verniciatura regionalista, ad essere scelta dall’Assemblea costituente, con tutta la intrinseca debolezza di una centralizzazione debole, meno idonea a governare che a mediare.

Non è certo il caso di ritornare qui sul perché ed il percome di siffatta scelta, se non per ricordare che la nostra costituzione prese forma quando già l’Italia era stata ricondotta nella zona di influenza americana, ma prima di quella certificazione dei rapporti di forza data dalla consultazione del 18 aprile 1948. Sicché l’incertezza circa la rispettiva consistenza dei due maggiori partiti, la Dc ed il Pci portava a privilegiare la supremazia assoluta di un Parlamento, addirittura varato con una sorta di duplicazione gemellare, Camera e Senato, condannate ad una lettura concorde di ogni singola legge, nonché elette su base proporzionale. Parlamento forte e Governo debole: compromesso istituzionale, questo, di per se tale da giustificare se non legittimare un ossessivo romano centrismo, cui forniva un alibi socio economico il crescente differenziale fra il Sud ed il Centro-nord, tale da richiedere un forte intervento ridistributivo gestito dal centro.

Non per nulla finché a dominare completamente la scena è stata la “questione meridionale”, la cultura dell’autonomia è rimasta mortificata ed emarginata, con una tardiva ed incompleta attuazione della stessa timida apertura regionalista della nostra carta fondamentale, poi tenacemente osteggiata dalla Corte costituzionale. E la stessa prima esperienza delle neonate Regioni, esemplare nel documentare la ben diversa capacità di autogoverno fra quelle meridionali e centro-settentrionali, avrebbe confermato l’opinione che l’autonomia regionale non era cosa adatta per un’Italia così disomogenea, perché tale da giocare a favore di una crescita del gap esistente.

Solo nella crisi istituzionale e finanziaria di fine secolo sarebbe esplosa la “questione settentrionale”, riconducibile ad una situazione ormai intollerabile di tre sole Regioni, Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna in credito rispetto allo Stato, altre come il Piemonte e le Regioni centrali intorno al pareggio, nonché tutte le Regioni del Sud più o meno in profondo rosso. Non era solo una problematica di solidarietà distorta, ma anche e soprattutto di penalizzazione della stessa parte più matura e produttiva, con una pesante ricaduta sulla realtà dell’intero Paese; tanto che se è stata la Lega a poter rivendicare per sé l’indiscusso merito di averla sollevata per prima, con una indubbia forzatura comprensibile ma non condivisibile, centro-destra e centro sinistra hanno finito per farla propria, se pur con diversa impostazione. Da qui tutta la lunga vicenda che si sviluppa dal “federalismo amministrativo” delle riforme Bassanini, le ll. nn. 142/1990 e 57/1997, al “federalismo politico-legislativo ” delle riforme costituzionali a cavallo del passaggio del millennio, le ll. cc. nn. 1/1999 e 3/2001, questa ultima con una risonanza retorica di molto maggiore dell’effettiva rilevanza pratica : ingessata dentro la vecchia formula di una Repubblica parlamentare a doppia Camera eletta su base nazionale; impacciata da una distribuzione di competenze legislative per materie anacronistica, facile preda della pulsione ricentralizzatrice della nostra Corte; attardata se non bloccata da una totale inerzia sulla ripartizione delle risorse fra Stato e Regioni.

Hic Rhodus, hic salta. Non c’è federalismo, che lo si intenda in senso forte come sovranità originaria o in senso debole come autonomia octroyée, senza autonomia fiscale; ma questo significa inevitabilmente territorialità delle risorse, certo corretta, con una compensazione fra aree forti e deboli, per garantire una uguaglianza di prestazioni, ma secondo standard predeterminati di trattamenti e di costi. Il che, al di là di ogni pur fondato criticismo, era il succo della l.d. n. 42 /2009, arenatasi ingloriosamente con la caduta del Governo Berlusconi, cui ha fatto seguito il ridimensionamento elettorale della sua più decisa sostenitrice, la Lega Nord.

Solo che nel frattempo era venuta maturando una consapevolezza circa l’irreversibile obsolescenza di una Repubblica parlamentare, destinata a compensare una mal digerita conversione maggioritaria con una sempre più evidente deriva presidenzialista; come tale del tutto inidonea a contenere una credibile svolta federalista. E, di fatto, il fantasma, esorcizzato con il referendum del 2006 che ha bocciato la riforma costituzionale berlusconiana, è ritornato ad aleggiare nel nostro Parlamento, con un recuperato accordo fra Pdl e Lega Nord a favore di un semipresidenzialismo, assistito da una doppia Camera, fra cui il Senato delle Regioni, preliminare e pregiudiziale ad un sistema elettorale a doppio turno. Peccato che dia l’impressione di essere solo una mossa tattica, come tale destinata a trovare poca o nessuna disponibilità da parte del Pd, pur non aprioristicamente contrario a considerare un’ipotesi siffatta; ma così, riemersa vincente la logica del muro contro muro, la stagnazione istituzionale, che ha dato vita alla patologia del “governo tecnico”, si prolungherà oltre la fatidica scadenza della legislatura.

Che consigli darebbe, quanto ai temi da approfondire e al metodo da adottare, a chi, oggi, volesse avvicinarsi allo studio del regionalismo in Italia, della sua teoria e delle sue applicazioni?

Data la mia premessa, esser cioè la problematica regionalista largamente influenzata dalla questione double face di un Paese fortemente disomogeneo – “meridionale” e/o “settentrionale” a seconda di chi, quando e dove la guardi – credo si dovrebbe privilegiare una ricerca quanto più impersonale della differenza di cultura fra l’una e l’altra realtà territoriale, pur dando per scontata la notevole eterogeneità interna a ciascuna. Lo credo proprio come uomo di cultura, che questa differenza l’ha sperimentata nel corso della sua vita accademica con riguardo al diritto del lavoro, fino a teorizzarla, sia pur in via incidentale, in una lontana lezione tenuta alla Facoltà di Giurisprudenza dell’Università Federico II di Napoli. Non è in discussione né la rilevanza di scuole come quella napoletana o barese, né l’autorevolezza delle rispettive produzioni scientifiche, chè nota la assoluta eccellenza della scienza giuridica meridionale; ma colpisce la esclusione data come affatto scontata di una qualsiasi relazione fra ricerca e realtà socio-economica circostante. A me, invece, sembra del tutto evidente l’influenza di questa realtà caratterizzata dall’assenza di un vero mercato funzionante in modo più o meno fisiologico; evidente tanto nel disinteresse o addirittura nel pregiudizio verso un auto-sostentamento finanziario dei contributi, libri e riviste tramite un loro collocamento sufficientemente ampio, quanto nel campionario dei temi prescelti, pubblici dipendenti e profili patologici del mercato del lavoro.

Sotto l’indubbio rigore argomentativo, favorito da un accentuato astrattismo, riecheggia un tipico atteggiamento critico verso il mercato, dissacrato quanto non demonizzato, con un conseguente recupero dell’intervento pubblico, di cui si evidenzia continuamente la tardività ed insufficienza, ma senza metterne in dubbio la salvifica potenzialità. Il che tende inevitabilmente a riflettersi in una più o meno esplicita riserva, se non diffidenza verso l’iniziativa individuale, con una qual sorta di sconcertante coesistenza fra un’elevata libertà scientifica ed una forte fidelizzazione politica ed accademica rispetto alla scuola di appartenenza.

Grande fantasia nella ricerca, poca applicazione nell’organizzazione. Desta sorpresa che una tale riserva di capacità produttiva, tale da alimentare tutta una pubblicistica settentrionale, fatichi a trovare sbocco in riviste locali capaci di competere non in qualità, ma in diffusione con quelle del centro e del nord. Niente più che un’impressione che spero non solletichi la permalosità di alcuno, visto che sono prontissimo a dare atto di una certa operosità fine a se stessa, invadente ed ingombrante, dislocata a destra e a manca del placido Po. Ma potrebbe essere un’idea quella di mettere in cantiere un confronto che vada alle radici nascoste di una diversità radicata nelle profondità delle rispettive terre di origine.

A procedere oltre, c’è tutta la tematica della “regionalizzazione” del diritto del lavoro. Non credo esista ancora molto spazio con riguardo alla questione della ripartizione delle competenze legislative, ormai risolta da una giurisprudenza costituzionale consolidata a tutto vantaggio dello Stato. Ma certo andrebbe verificata ed accertata la ritrosia delle Regioni a farsi carico delle stesse competenze che spetterebbero loro, per ovvie deficienze organizzative e carenze finanziarie, anche qui secondo la classica sequenza a scalare verso il basso, nel procedere dall’arco alpino verso il tacco dello stivale. Significativa in tal senso è l’intesa Stato-Regioni che ha fatto da premessa e da legittimazione al t.u. sull’apprendistato, dove, con l’esplicita benedizione delle Regioni stesse, le competenze in materia di apprendistato professionalizzante, cioè di quello che conta, sono state trasferite in blocco alla contrattazione collettiva.

Nella letteratura italiana e internazionale su autonomia, regionalismo e concetti affini, quali sono i classici la cui lettura lei ritiene fondamentale per chi voglia avvicinarsi allo studio del regionalismo?

Visto che per il solo fatto di invecchiare uno pensa di aver imparato qualcosa meritevole di essere trasmesso a chi è in procinto di iniziare quello stesso cammino di cui lui ormai intravede il termine, confesso di poter suggerire una bibliografia, ma con la più ampia riserva circa il fatto d’essere comprensiva tutta ugualmente di “classici”. E lo faccio con una ben precisa avvertenza, cioè che una bibliografia è una indispensabile dotazione di cui provvedersi alla partenza, ma di cui alleggerirsi strada facendo, perché è buona regola leggere quel quanto basti per cominciare a scrivere: solo la penna ormai metaforica ci indica passo a passo il cammino da percorrere fino al punto dove fare una sosta per riprendere a leggere, ma sapendo allora che cosa esattamente cercare.

Se dicessi che ho letto tutto quello che riporto, direi una bugia, ma buona parte sì; il resto l’ho trovato autorevolmente citato. Se si vuole di più, non rimane che chiedere a Google.

SUL CASO ITALIANO IN GENERALE

BARBERA, La Regione come ente di governo, Bologna, Il Mulino, 1974.

PUTNAM, (LEONARDI, NANETTI, La pianta e le radici. Il radicamento dell’istituto regionale nel sistema politico italiano, Bologna, Il Mulino, 1985.

PUTNAM (LEONARDI, NANETTI), La tradizione civica delle Regioni italiane, Milano, Mondadori, 1993.

MARIUCCI, BIN, CAMMELLI, DI PIETRO, FALCON, Il federalismo preso sul serio, Una proposta di riforma per l’Italia, Bologna, Il Mulino, 1996.

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SUL CASO ITALIANO NELLA PROSPETTIVA DELL’INTEGRAZIONE EUROPEA

KEATING, JONES, Regions in the European Community. Oxford, Claredon Press, 1985.

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CACIAGLI, Regioni d’Europa. Devoluzioni, regionalismi, integrazione europea, Bologna, Il Mulino, 2003.

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FARGION, MORLINO, PROFETI (a cura di), Europeizzazione e rappresentanza territoriale. Il caso italiano, Bologna, Il Mulino, 2006.

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SUL CASO ITALIANO NELLA PROSPETTIVA DEL DIRITTO DEL LAVORO

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COMPARATO (IN PARTICOLARE SUL CASO U.S.)

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A cura di Anna Trojsi

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