[Corte dei conti] Rapporto 2012 sul coordinamento della finanza pubblica

Nel mese di maggio la Corte dei conti ha pubblicato il Rapporto 2012 sul coordinamento della finanza pubblica, un voluminoso documento di analisi dell’andamento delle entrate e della spesa di tutti i livelli di governo.

Di tale ampia e completa disamina del sistema della finanza pubblica italiano pare significativo riportare le considerazioni espresse in merito alla spesa delle amministrazioni locali ed al patto di stabilità interno.

La Corte muove la sua analisi a partire dal Documento di economia e finanza di aprile 2011, che prevedeva che le amministrazioni locali dovessero conseguire, a seguito dell’operare delle misure di contenimento della spesa, un disavanzo pari allo 0,5 % del prodotto, mantenendosi sui livelli del 2010. Effettivamente l’obiettivo è stato conseguito perché a consuntivo il contributo di tali amministrazioni al risultato complessivo di finanza pubblica è stato, anche se di poco, migliore delle attese: il disavanzo è pari allo 0,3 % del Pil.

Le componenti di questo dato sono le seguenti: vi è stata una flessione nella spesa corrente primaria che è stata compensata dalla crescita della stessa misura della spesa per interessi e di quella in conto capitale; in più sono aumentate di tre decimi di punto su Pil le entrate complessive grazie al miglior risultato delle entrate tributarie.

Anche dal lato delle entrate si è infatti verificata una riduzione, ma più contenuta: ai minori trasferimenti correnti si sono aggiunte più basse entrate tributarie, ed in particolare le imposte indirette sono diminuite, compensate in parte da una crescita oltre alle attese delle imposte dirette (+1,5 miliardi).

Nel 2011 si conferma, pertanto, l’efficacia delle misure di consolidamento fiscale assunte a partire dal D. L. n. 112/2008, almeno dal punto di vista degli obiettivi quantitativi.

Nonostante la crisi, tali misure sembrano aver consentito di mantenere il contributo degli enti territoriali al disavanzo complessivo della Pubblica Amministrazione sui livelli previsti nel tendenziale 2008. Andando oltre i numeri, la Corte rileva tuttavia un chiaro segnale di dequalificazione della spesa e di un, seppur moderato, aumento della pressione fiscale locale.

Il risultato ottenuto dal complesso delle amministrazioni locali è frutto di andamenti diversi dei singoli livelli di governo.

Le regioni si mantengono nei limiti previsti con il Patto per il 2011.

I dati riportati dall’organo di controllo contabile sono i seguenti: «Nell’anno, la attribuzione di risorse aggiuntive alle regioni per far fronte a oltre 760 milioni di pagamenti e quasi 860 milioni di impegni per le politiche sociali e gli interventi nel trasporto pubblico locale, oltre che il maggior gettito nei limiti delle somme incassate derivante dal recupero dell’evasione fiscale, ha consentito un alleggerimento, ma non un annullamento del vincolo. La spesa complessiva si riduce in termini di pagamenti di circa l’ 1%, mentre in termini di impegni la flessione è del 2,5 %.

Per il secondo anno cala, di oltre il 6 %, il volume dei pagamenti correnti al netto della sanità. Quelli in conto capitale confermano anche nel 2011 una forte flessione: -16,6, dopo il calo di oltre il 20 % del 2010. Tra il 2008 e il 2011, i pagamenti per spesa in conto capitale si sono ridotti di quasi 5 miliardi: una riduzione del 25 %, che supera il 32,5 % nelle Regioni del Nord soprattutto per effetto degli andamenti più recenti».

Vi è da riferire anche un qualche successo in relazione ai proventi della lotta all’evasione, che ha agevolato le aree a maggior capacità fiscale. Tra le Regioni del Sud, solo la Puglia ha beneficiato dell’attribuzione di un gettito significativo (oltre 62 milioni).

Ben più critica si presenta la situazione dei Comuni, il cui quadro finanziario determinato dal Patto 2011 esprime tensioni e criticità. Il complesso degli enti non riesce a conseguire l’obiettivo ed i Comuni inadempienti, che nel 2010 erano il 2,2 %, sono ora il 4,6 %.

Secondo la Corte dei conti, tra le cause di tale situazione vi è sicuramente la maggiore stringenza degli obiettivi, resi particolarmente impegnativi dalla revisione del meccanismo di calcolo, basato sulla capacità di spesa di ciascun ente, e dal taglio delle risorse trasferite.

E tuttavia vi è la novità del Patto regionalizzato, la cui rimodulazione ha fatto sì  che i meccanismi di compensazione regionale abbiano reso più sostenibili gli obiettivi individuali e abbiano contribuito a contenere i casi di inadempimento: «Il Patto regionale si è dimostrato capace di selezionare gli enti maggiormente meritevoli di tutele, di individuare le amministrazioni locali che, pur esponendo fabbisogni finanziari aggiuntivi, davano garanzia circa le risorse economiche e le capacità programmatorie necessarie per sfruttare pienamente i maggiori margini acquisiti».

La Corte constata che il primo anno di applicazione diffusa del Patto regionalizzato, che ha coinvolto oltre il 60 % degli enti locali monitorati, ha messo in evidenza le potenzialità dello strumento in termini di tempestivo e massimo utilizzo delle capacità finanziarie consentite dal Patto di stabilità interno, nonché quale soluzione idonea a favorire la flessibilizzazione degli investimenti. Ma le prospettive di sviluppo rimangono incerte se non saranno adeguatamente affrontate alcune problematiche.

La Corte suggerisce anzitutto che siano potenziati i meccanismi decentrati di controllo e di sanzione/penalizzazione per evitare che il mancato conseguimento dell’obiettivo da parte di alcuni enti possa compromettere l’equilibrio dell’intero sistema regionale; e raccomanda inoltre l’affinamento di un «sistema di garanzie tra livelli di governo» affinché il  meccanismo del Patto nazionale orizzontale introdotto dal DL 16/2012, art. 4-ter – che istituisce una sorta di fragile mercato dei “diritti all’indebitamento” – possa costituire l’asse portante per consentire il finanziamento degli investimenti in disavanzo compatibilmente con il vincolo costituzionale dell’obiettivo cumulato di pareggio.

La previsione della Corte in prospettiva non è di tutta tranquillità: «Nel guardare ai possibili sviluppi della politica di bilancio, non si può ignorare che il risultato ottenuto in termini di spesa si è accompagnato, specie negli enti locali, ad una crescente fragilità e a pratiche tendenti ad attenuare gli effetti immediati delle misure di contenimento, con il rischio, in alcuni casi, di spostare in avanti il necessario riequilibrio strutturale.

L’esame e la verifica dei bilanci degli enti territoriali, condotto dalle Sezioni regionali di controllo, ha confermato quanto emerso negli anni scorsi in merito all’incremento delle situazioni di “sofferenza finanziaria” e alla presenza di fenomeni contabili che possono celare situazioni di squilibrio finanziario. Per la prima volta, da alcuni anni a questa parte, alcuni Enti hanno dichiarato il dissesto ed altri hanno avviato percorsi di risanamento seguiti anche dalla locale Sezione della Corte».

Proprio in merito alle situazioni di maggiore criticità, la Corte ricostruisce le principali cause a cui esse sono addebitabili: l’inosservanza della disciplina del Patto di stabilità interno, il mancato rispetto dei limiti al ricorso al debito attraverso l’utilizzo di meccanismi contrattuali elusivi, l’esistenza di significative situazioni di squilibrio di bilancio evidenziate da risultati negativi della gestione di competenza e di quella corrente, il crescente ricorso ad anticipazioni di tesoreria, il mancato contenimento di alcune particolari tipologie di spesa, tra le quali spiccano quelle in materia di personale, ma anche di incarichi esterni e di rappresentanza.

Ma una particolare attenzione, nel ricostruire le radici delle criticità, viene rivolta alla forte diffusione dell’utilizzo, da parte degli enti locali, di organismi societari per la gestione di servizi e per l’esercizio di attività pubbliche.

I dati della Corte, che non comprendono alcune Regioni a statuto speciale, indicano che sono oltre 5.000 gli organismi partecipati (aziende, consorzi, fondazioni, istituzioni, società) nei 7.200 enti locali censiti. La metà di tali organismi, costituiti perlopiù in forme societarie, operano nel settore delle local utilities e hanno avuto l’affidamento diretto (per un valore della produzione di quasi 25 miliardi), ragione per la quale la gestione è solo formalmente attribuita ad un soggetto diverso dall’amministrazione locale. Ora il dato preoccupante è che oltre un terzo delle società rilevate ha chiuso in perdita uno degli esercizi compresi nel triennio 2008/2010.

A tali società con affidamenti diretti è riferibile un indebitamento consistente, di quasi 34 miliardi, in crescita nell’ultimo triennio di oltre il 5 %. Di per sé il dato potrebbe non essere negativo visto che nei servizi capital intensive (acqua, rifiuti, energia, gas) l’infrastruttura può rappresentare gran parte dei costi del servizio: e tuttavia il medesimo dato rende ancora più evidente la necessità di mantenere la società in equilibrio economico-finanziario in modo da assicurarne la sostenibilità. La Corte non può esimersi dall’osservare che la mancata previsione di vincoli posti al debito delle società partecipate  può aver favorito forme di abuso dello strumento societario per ricorrere a finanziamenti non consentiti alle amministrazioni di riferimento.

Come è noto, il quadro normativo prevede che, soprattutto per i settori che non rappresentano servizi di interesse generale, vi sia una crescente dismissione delle partecipazioni degli enti locali: questo è un percorso che si presenta particolarmente impegnativo ed in grave ritardo, e che troverà notevoli difficoltà a confrontarsi con la regola della gara, vista la dimensione del ricorso ad affidamenti diretti.

Alcune ultime considerazioni si collocano nella prospettiva del «coordinamento finanziario». La Corte osserva che, al di là dei risultati quantitativi ottenuti, gli strumenti di coordinamento applicati alle amministrazioni locali vanno considerati per alcuni fondamentali «aspetti evolutivi», che ne stanno migliorando la «qualità».

Quei meccanismi di compensazione regionale di cui si è detto, oltre ad aver reso più sostenibili gli obiettivi dei singoli enti, hanno avuto un effetto positivo sul livello dei pagamenti in conto capitale. Benché il dato sia quello di una generale flessione degli investimenti pubblici, proprio gli enti che hanno ottenuto spazi aggiuntivi di saldo dal Patto regionale, espongono standard di pagamenti di spesa in conto capitale più elevati.

Insomma, il sistema finanziario sta cominciando a dimostrare la capacità di accogliere ed applicare modelli di coordinamento, che si dimostrano portatori di benefici per i singoli enti e capaci di innescare meccanismi positivi anche per le relazioni tra enti.

Camilla Buzzacchi

Foto | Flickr.it

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Una risposta a [Corte dei conti] Rapporto 2012 sul coordinamento della finanza pubblica

  1. guglielmo brusco ha detto:

    Io sto aspettando da circa 2 anni che la Corte dei Conti mi spieghi come 200 MILIONI DI EURO sono finiti a cliniche private del Veneto in cambio di …… meno ricoveri ospedalieri!!!!!!
    E perchè nell’ULSS 18 di Rovigo non si è ascoltato il Direttore Generale che proponeva di risparmiare 39 milioni di euro, facendo in proprio parte di quello che ora fanno i privati?
    E perchè pagare 8,5 milioni di euro a cliniche private, per coprire con soldi pubblici l’inflazione reale 2009-2010 delle cliniche private? E perchè pagare questa cifra enorme, 2 volte con la stessa motivazione?
    La Corte dei Conti, nel mentre manca personale, si tagliano servizi e beni, si è alla disperazione per l’assistenza notturana, ecc. perchè non mi da una risposta sui circa 250 milioni di euro pubblici sopraillustrati, finiti in Veneto nelle casse di cliniche private in modo discutibilissimo?

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