[Corte Cost. sent. n. 147/2012] Il dimensionamento scolastico e la competenza concorrente regionale in materia di istruzione: una conferma (attesa) e un pericolo non evitato

1. Con la sentenza n. 147/2012 la Corte Costituzionale interviene in tema di dimensionamento scolastico e di competenza concorrente regionale in materia di istruzione accogliendo i ricorsi promossi da sette regioni (Toscana, Emilia-Romagna, Liguria, Umbria, Puglia, Basilicata e Sicilia) con cui è stata sollevata la questione di legittimità costituzionale avente ad oggetto la disposizione dell’art. 19, comma 4 del D.L. n. 98/2011 e s.m.i. e dichiarando invece non fondata la questione di legittimità dell’art. 19, comma 5 del medesimo D.L. n. 98/2011 e s.m.i.

Nel caso di specie, dopo aver rilevato che “la disposizione in esame incide direttamente sulla rete scolastica e sul dimensionamento degli istituti” ossia su una “materia che va ricompresa nella competenza concorrente relativa all’istruzione”, la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 19, comma 4 del D.L. n. 98/2011 e s.m.i. osservando come la citata previsione –imponendo l’aggregazione delle scuole dell’infanzia, primaria e secondaria negli istituti comprensivi attraverso la fissazione di una “soglia rigida di 1.000 alunni”– si risolva “in un intervento di dettaglio, da parte dello Stato, in una sfera che, viceversa, deve rimanere affidata alla competenza regionale”.

L’esito cui giunge la Corte Costituzionale appare piuttosto scontato se si considera che la previsione dell’art. 19, comma 4 citato, benché formalmente finalizzata a “garantire un processo di continuità didattica nell’ambito dello stesso ciclo di istruzione”, contiene una serie di regole precettive destinate ad incidere, per diversi aspetti, direttamente sull’organizzazione della rete scolastica regionale e sul dimensionamento degli stessi istituti: imponendo dall’alto un’aggregazione obbligatoria della scuola dell’infanzia, della scuola primaria e della scuola secondaria di primo grado in istituti comprensivi; prevedendo la conseguente soppressione delle istituzioni scolastiche autonome costituite separatamente da direzioni didattiche e scuole secondarie di I grado; condizionando l’acquisizione dell’autonomia degli istituti comprensivi al raggiungimento del requisito minimo dei 1.000 alunni e non escludendo, per altro verso, la possibilità di “soppressioni pure e semplici” slegate dai citati procedimenti di aggregazione.

Il giudice delle leggi giunge a dichiarare l’illegittimità costituzionale della previsione di cui all’art. 19, comma 4 citato seguendo due percorsi.

Da un lato, la Corte ricostruisce il contenuto “storico” della competenza regionale in materia di istruzione rilevando come, con la norma impugnata, il legislatore statale venga a incidere su un ambito (id est: il dimensionamento della rete delle istituzioni scolastiche) che, già anteriormente alla legge cost. n. 3/2001, era stato devoluto alla competenza regionale dall’art. 21 della legge n. 59/97 e dall’art. 3 del d.P.R. n. 233/98 per poi concludere, sulla scia della precedente giurisprudenza (C.Cost. sent. n. 13/2004 e sent. n. 34/2005), che “è del tutto implausibile che il legislatore costituzionale del 2001 abbia inteso sottrarre alle Regioni la competenza relativa al programma di dimensionamento delle istituzioni scolastiche che già era  di loro spettanza in un quadro costituzionale segnato da una impostazione maggiormente centralizzata”.

Dall’altro lato, la Corte richiama, sulla scorta delle precedenti pronunce C.Cost. sent. n. 200/09 e C.Cost. sent. n. 92/11, la differenza esistente tra “le norme generali dell’istruzione” –riservate alla competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera n), Cost.– e “i principi fondamentali della materia istruzione” contemplati dall’art. 117, comma 3 Cost. di cui sono invece espressione “quelle norme che, nel fissare criteri, obiettivi, direttive o discipline, pur tese ad assicurare la esistenza di elementi di base comuni sul territorio nazionale in ordine alle modalità di fruizione del servizio dell’istruzione, da un lato, non sono riconducibili a quella struttura essenziale del sistema d’istruzione che caratterizza le norme generali sull’istruzione, dall’altra, necessitano, per la loro attuazione (e non già per la loro semplice esecuzione) dell’intervento del legislatore regionale” (v. C.Cost. sent. n. 92 del 2011 che richiama la precedente C.Cost. sent. n. 200 del 2009).

In realtà, il primo argomento sarebbe stato sufficiente per pervenire alla dichiarazione di incostituzionalità della disposizione impugnata. Il richiamo ai “principi fondamentali della materia istruzione” consente alla Corte di rilevare che con la previsione impugnata “lo Stato stabilisce alcune soglie rigide le quali escludono in toto le Regioni da qualsiasi possibilità di decisione, imponendo un dato numerico preciso sul quale le Regioni non possono in alcun modo interloquire” e, per questa via, di qualificare il “carattere di intervento di dettaglio” della previsione impugnata nel dimensionamento della rete scolastica regionale.

2. Dunque, una declaratoria di incostituzionalità largamente prevedibile ma particolarmente rilevante negli effetti.

La pronuncia della Corte ha infatti un notevole impatto sui piani di dimensionamento scolastico che sono stati approvati in sede regionale in attuazione della previsione del citato art. 19, comma 4 D.L. n. 98/2011 e s.m.i. se si considera che la dichiarazione di incostituzionalità fa venir meno la base giuridica che costituiva il fondamento legislativo delle delibere regionali con cui sono stati approvati i piani di dimensionamento della rete scolastica.

Di ciò dovranno tener conto quelle regioni che, come la Regione Lazio o come la Regione Abruzzo, hanno modificato, in ossequio alle previsioni del citato art. 19, comma 4, i rispettivi piani di dimensionamento e l’organizzazione della rete scolastica esistente in ambito regionale disponendo l’accorpamento degli istituti scolastici di diverso ordine e grado in istituti comprensivi anche in aperto contrasto con gli indirizzi assunti dagli enti comunali e provinciali e dalle comunità scolastiche esistenti sul territorio (v. in proposito il Piano Regionale di Dimensionamento delle Istituzioni Scolastiche. Anno scolastico 2012/2013 approvato dalla Regione Lazio con delibera di G.R. 3.02.2012 n. 42 o il Piano regionale della rete scolastica – anno scolastico 2012-2013 approvato dalla Regione Abruzzo con deliberazione di G.R. 29.12.2011, n. 954).

Con il che, è realistico ritenere che, in assenza di un intervento correttivo delle regioni interessate, la pronuncia della Corte possa dar luogo ad un notevole contenzioso dinanzi al giudice amministrativo e che gli enti locali e le istituzioni scolastiche, che assumono di essere stati lesi dagli accorpamenti disposti in sede regionale, promuovano riscorso al TAR al fine di ottenere l’annullamento dei piani di dimensionamento adottati in attuazione dell’art. 19, comma 4 citato, come è in parte già accaduto nel caso dei ricorsi promossi avverso la delibera n. 42/2012 della Regione Lazio da parte della Provincia e del Comune di Rieti o del liceo Artistico Statale Istituto d’Arte Roma 1 ovvero nel caso del ricorso promosso dalla Provincia di Campobasso avverso la delibera del Consiglio Regionale del Molise del 24.01.2011 di approvazione del piano di dimensionamento della rete scolastica per il periodo 2011-2013 (v. ad es. TAR Lazio, sez. I ter, ordinanza 11 maggio 2012 n. 1668/2012; TAR Lazio, sez. III bis, decreto Presidenziale 19 aprile 2012 n. 1423/2012 ed ordinanza 4 maggio 2012 n. 1582/2012; TAR Lazio, Latina, sez. I, ordinanza 24 maggio 2012 n. 162/2012 che hanno accolto i provvedimenti cautelari richiesti nonché TAR Molise, sez. I, sentenza 30 maggio 2011 n. 222/2011 che ha annullato la deliberazione di approvazione del piano di dimensionamento della regione Molise accogliendo il ricorso proposto dalla Provincia di Campobasso e cfr. TAR Lazio, sez. III bis, ordinanza 8 giugno 2012 n. 2032/2012 che ha invece rigettato la richiesta cautelare avanzata dai genitori dell’istituto comprensivo Parco della Vittoria).

3. Meno scontato appare invece l’esito cui giunge la Corte Costituzionale nella sent. n. 147/2012 nel dichiarare non fondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dalle regioni Toscana, Umbria, Puglia e Basilicata con riferimento alla previsione dell’art. 19, comma 5 del D.L. n. 98/2011 e s.m.i.

Siffatta disposizione, scrutinata dalla Corte nel testo risultante dalla modifica introdotta dalla legge n. 183/2001 stante la sostanziale identità di contenuto precettivo (cfr. C.Cost. sent. n. 139/09, sent. n. 237/09 e C.Cost. sent. n. 15/2010), prevede che “alle istituzioni scolastiche autonome costituite con un numero di alunni inferiore a 600 unità, ridotto fino a 400 per le istituzioni site nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, non possono essere assegnati dirigenti scolastici con incarico a tempo indeterminato” e che tali istituzioni “sono conferite in reggenza a dirigenti scolastici con incarico su altre istituzioni scolastiche autonome”.

Nel caso di specie, la Corte dichiara non fondata la questione di legittimità sollevata riconducendo la disposizione impugnata alla materia dell’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali di cui all’art. 117, comma 2 lett. g) Cost..

Il richiamo alla lettera g) del comma 2 dell’art. 117 Cost. quale titolo di intervento di competenza esclusiva dello Stato suscita perplessità anzitutto sul piano culturale in quanto rimanda ad una concezione anacronistica dell’istruzione come “cosa statale” da tempo superata in dottrina e ad una configurazione delle istituzioni scolastiche quali terminali organizzativi dell’amministrazione statale.

In realtà, la riconduzione alla competenza dell’organizzazione amministrativa dello Stato in materia di istruzione non costituisce una novità.

Nel recente passato, la Corte Costituzionale con la sent. n. 279/05 aveva già fatto leva sul titolo di cui alla lett. g) dell’art.117, comma 2 Cost. al fine di avocare alla competenza esclusiva dello Stato le previsioni del d.lgs. n. 59/2004 riguardanti la figura del c.d. docente tutor (art. 7, comma 5 e 6 e art. 10, comma 5, d.lgs. n. 59/2004) e l’utilizzazione oraria del personale docente (art. 14, comma 5, d.lgs. n. 59/2004) assumendo, nel primo caso, che la materia fosse attinente “al rapporto di lavoro del personale statale” (v. C.Cost. sent. n. 279/2005, punto 6.1 in diritto) e considerando, nel secondo caso, “decisivo” il rilievo che la norma concernesse “in via diretta l’utilizzazione del personale docente statale” (v. C.Cost. sent. n. 279/2005, punto 10.1 in diritto).

L’impostazione assunta dalla Corte nella sent. n. 279/05 è stata oggetto di severe critiche in dottrina (v. e cfr. M. GIGANTE, Rapporto di lavoro e organizzazione degli uffici nella sentenza della Corte Cost. n. 279/05: un ritorno al pubblico impiego? in http://www.giustamm.it, pp. 1 e 2 e C. MARZUOLI, L’istruzione e il Titolo V: alcuni pericoli da evitare, in Le Regioni 2006, p. 165 e ss. ed in part. p. 170).

Rispetto alla precedente pronuncia del 2005, in questo caso però il giudice costituzionale, da un lato, rileva che “la norma in questione non sopprime i posti di dirigente, limitandosi a stabilirne un diverso modo di copertura”, come a voler escludere che la citata previsione possa essere ricondotta, per questa via, alla materia dell’ordinamento civile.

Dall’altro lato, la Corte sembra mostrarsi consapevole del fatto che la previsione impugnata “incide in modo significativo sulla condizione della rete scolastica” ma ciò nonostante decide di dichiarare non fondata la questione affermando che “il titolo di competenza esclusiva statale, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., assume un peso decisamente prevalente rispetto al titolo di competenza concorrente previsto in materia di istruzione dal medesimo art. 117, terzo comma”. E ciò sull’assunto che: a) “i dirigenti scolastici sono dipendenti pubblici statali e non regionali, come risulta sia dal loro reclutamento che dal loro complessivo status giuridico”; b) “la disposizione impugnata persegue l’evidente finalità di riduzione del numero dei dirigenti scolastici – al fine di contenimento della spesa pubblica – attraverso nuovi criteri per la loro assegnazione nella copertura dei posti di dirigenza”.

In questa prospettiva, si fa fatica a seguire la scelta interpretativa compiuta dalla Corte se si considera che la previsione dell’art. 19, comma 5 D.L. n. 98/2011 –sancendo l’impossibilità di assegnare dirigenti scolastici con incarico a tempo indeterminato alle scuole con meno di 600 (o di 400) alunni– incide direttamente sull’organizzazione del servizio di istruzione e della rete scolastica regionale e locale senza consentire alcuna possibilità di deroga da parte delle regioni risolvendosi in un intervento di dettaglio statale in un ambito che costituisce il quid proprium della competenza regionale in materia di istruzione ex art. 117, comma 3 Cost.

Da questo punto di vista, peraltro, la pronuncia della Corte appare particolarmente penalizzante per le piccole scuole che hanno dimensioni inferiori alle 600 (o alle 400) unità, le quali vengono in tal modo private di una guida alla dirigenza e lasciate, senza la possibilità di interventi correttivi da parte del legislatore regionale, sotto la reggenza permanente dei dirigenti di altre istituzioni scolastiche.

Con il che, anche in questo caso la Corte avrebbe dovuto concludere per la dichiarazione di illegittimità del citato art. 19, comma 5, al pari di quanto disposto con riguardo all’art. 19, comma 4 D.L. n. 98/11, dando applicazione ai medesimi principi sopra richiamati.

D’altra parte, non può trascurarsi come anche gli assunti posti alla base della ratio decidendi della Corte presentino un certo margine di opinabilità ove si consideri che: a) la qualificazione dei dirigenti scolastici quali dipendenti pubblici statali non appare di per sé decisiva al fine di ricondurre la norma in questione alla competenza esclusiva statale di cui all’art. 117, comma 2 lett. g) Cost.; b) ove pure si ritenesse che la previsione del citato art. 19, comma 5 sia riconducibile alla competenza concorrente relativa al “coordinamento della finanza pubblica” a fronte della dichiarata “finalità di riduzione del numero dei dirigenti scolastici”, anche in tal caso la previsione in questione non potrebbe essere considerata come espressione di un principio fondamentale della legislazione statale secondo le condizioni fissate dalla giurisprudenza costituzionale, potendo in tale materia le norme statali “che fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali” assurgere al rango di principi fondamentali solo ove le stesse si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della spesa senza prevedere “in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi” (v. C.Cost. sent. n. 326 del 2010).

Pio G. Rinaldi

(Università Cattolica del S. Cuore di Piacenza)

Foto | Flickr.it

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