[Regione Veneto, ricorso n. 29/12] Livelli essenziali e leale collaborazione: impugnata la riforma dell’Isee

Con ricorso di legittimità costituzionale n. 29 del 23 febbraio 2012, pubblicato in G.U. del 21.03.2012, n. 12, la Regione Veneto ha impugnato, invocandone il contrasto con numerose disposizioni del Titolo V della Costituzione, diverse norme del c.d. decreto salva Italia (trattasi del D.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla L. di conversione n. 214 del 2011).

Per ciò che specificamente interessa ai fini della presente analisi, la ricorrente ha sostenuto l’incostituzionalità dell’art. 5 del predetto D.l., norma che prevede: a) l’emanazione di un D.p.c.m. (su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze) per la revisione delle modalità di determinazione e i campi di applicazione dell’indicatore della situazione economica equivalente (Isee); b) la definizione (con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze) delle modalità con cui viene rafforzato il sistema dei controlli dell’Isee; c) la determinazione (sempre con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il  Ministro dell’economia e delle finanze) delle modalità di  riassegnazione al Ministero del lavoro e delle politiche sociali dei risparmi, derivanti dall’attuazione delle nuove norme, da destinare alle politiche sociali e assistenziali.

Il ricorso affronta il tema, oggi in discussione in Parlamento, della riforma dell’Isee: trattasi, com’è noto, di quel criterio (la cui disciplina è attualmente contenuta nel D.lgs. n. 109 del 1998, così come modificato dal D.lgs. n. 130 del 2000) utilizzato dalle varie legislazioni regionali al fine di definire l’accesso a svariate prestazioni di natura socio-sanitaria: basti pensare, per fare qualche esempio, agli asili nido, alle mense scolastiche, alle residenze sanitarie assistenziali (tema quest’ultimo che chi scrive ha affrontato più volte nel blog: cfr. qui, qui e qui)…

La Regione Veneto muove dal presupposto secondo cui, come confermato anche dal Consiglio di Stato con sent. n. 1607 del 2011 (commentata qui da M. Massa), l’Isee rientra nella competenza esclusiva statale di cui all’art. 117, co. 2, lett. m), Cost. Sì che, aggiungiamo noi, lo Stato ha il compito di fissare livelli uniformi di erogazione delle prestazioni che le Regioni sono tenute a rispettare: queste ultime, infatti, possono stabilire condizioni più favorevoli per gli utenti, ma senza mai restringere le condizioni di accesso a dette prestazioni perché, se lo facessero, violerebbero i livelli essenziali posti dallo Stato (in tema di livelli essenziali, si rinvia alla recente prerelazione di L. Trucco al Convegno del Gruppo di Pisa 2012, disponibile qui).

Ciononostante, secondo la ricorrente l’impugnato decreto avrebbe necessariamente dovuto prevedere un’intesa con le Regioni o con la Conferenza Unificata. Così non è stato, sì che nel caso di specie sarebbero state violate “previsioni procedurali e sostanziali che erano state previste dalla disciplina attualmente in vigore – seppure emanata prima della riforma del Titolo V della Costituzione – che ha significativamente  aumentato l’autonomia regionale nella materia della assistenza sociale” (v. ricorso n. 29 del 2012 cit.). In particolare, lo Stato avrebbe leso il canone della leale collaborazione, che rappresenta “uno degli aspetti più consolidati del cammino giurisprudenziale sui livelli essenziali delle prestazioni, che ha sempre valorizzato la portata di tale principio, assumendolo – talvolta anche nell’accezione «forte» dell’intesa […] – quale uno dei fattori di legittimazione costituzionale dell’intervento statale che, pur fondato su un titolo di competenza proprio, incide su ambiti di rilevanza legislativa regionale” (ibid.).

Inoltre, prosegue la Regione Veneto, a differenza del caso sulla social card (deciso dalla Corte con sent. n. 10 del 2010), non ricorrerebbero nella fattispecie in esame quei presupposti di necessità, legati ad esempio alla difficile congiuntura economica, che siano tali da giustificare una disciplina del diritto all’assistenza uniforme su tutto il territorio nazionale. Infatti, sostiene la ricorrente, in quella circostanza era necessario istituire uno strumento diretto di intervento (la carta acquisti) in favore dei più bisognosi; in questa, invece, la disposizione impugnata mira a “rivedere un criterio di carattere strumentale alla definizione dei requisiti di accesso a una pluralità di prestazioni che ineriscono alla competenza regionale anche residuale” (v. ricorso n. 29 del 2012 cit.). Da qui l’asserita violazione del principio di leale collaborazione di cui all’art. 120 Cost.

Un ulteriore profilo di incostituzionalità, sempre riferito all’art. 5 del decreto salva Italia, deriverebbe secondo la Regione dall’anomala procedura prevista dalla norma, “che assegna ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, che non viene nemmeno qualificato come di natura regolamentare, la forza di modificare una disciplina stabilita da fonti primarie” (ibid.). In altri termini, detta previsione attuerebbe una sostanziale delegificazione spuria, cioè al di fuori dell’art. 17, co. 2, della L. n. 400 del 1988, senza indicare le disposizioni da abrogare e con un atto non regolamentare. Dunque, tale disposizione dovrebbe ritenersi illegittima per eccesso di potere.

Infine, l’art. 5 è ritenuto incostituzionale nella parte in cui “prevede che i risparmi a favore dello Stato e degli enti nazionali di assistenza e di previdenza derivanti dalla attuazione delle nuove norme siano, secondo i criteri stabiliti da un decreto ministeriale e senza intesa con le Regioni, riassegnati al Ministero del lavoro […]” (ibid.). Anche in tal caso, afferma la ricorrente, il decreto salva Italia avrebbe omesso di considerare gli stretti nessi – tali da richiedere un’intesa – sussistenti tra la riallocazione a livello regionale dei risparmi statali e le loro ricadute, sul piano sociale e socio-assistenziale, nelle diverse Regioni.

A questo punto, non resta che attendere l’intervento chiarificatore della Corte, la quale: da un lato, ha statuito in una precedente occasione che “[p]roprio per assicurare l’uniformità delle prestazioni che rientrano nei livelli essenziali di assistenza (LEA), spetta allo Stato determinare la ripartizione dei costi relativi a tali prestazioni tra il Servizio sanitario nazionale e gli assistiti, sia prevedendo specifici casi di esenzione a favore di determinate categorie di soggetti, sia stabilendo soglie di compartecipazione ai costi, uguali in tutto il territorio nazionale […]” (Corte cost., sent. n. 203 del 2008); dall’altro, ha tuttavia sempre dato atto della necessità di valorizzare lo strumento dell’intesa, “in modo da permettere alle Regioni (in materie che sarebbero di loro competenza) di recuperare quantomeno un potere di codecisione nelle fasi delle specificazioni normative o programmatorie” (Corte cost., sent. n. 285 del 2005).

Quale che sia la decisione del giudice delle leggi, ci si augura che, alla fine, tanto lo Stato, quanto le Regioni convengano sulla necessità di tenere conto, nella definizione dell’Isee, delle situazioni in cui versano i soggetti non autosufficienti: con riferimento a questi ultimi, infatti, il costo delle prestazioni non potrà essere addossato alle singole famiglie; dovrà invece trovare applicazione il principio della solidarietà tributaria tra i cittadini. È questo un modo per i poteri pubblici di adempiere a una parte importante del proprio dovere, costituzionalmente sancito, di rimuovere ogni ostacolo all’affermazione della dignità dell’essere umano. Ed è altresì questa, del resto, l’essenza dello Stato sociale …

Alessandro Candido

Foto | Flickr.it

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2 risposte a [Regione Veneto, ricorso n. 29/12] Livelli essenziali e leale collaborazione: impugnata la riforma dell’Isee

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