[Corte cost. n. 114/2012] Concorrenza e ambiente: interessi costituzionali primari che conformano le discipline di settore

Tre materie di competenza esclusiva statale – tutela della concorrenza, tutela dell’ambiente e ordinamento civile – sono al centro del ricorso dello Stato nei confronti di molteplici disposizioni della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 4/2011 recante Misure di contenimento dell’inquinamento luminoso ed altre disposizioni in materia di utilizzo di acque pubbliche, procedimento amministrativo ed urbanistica. La maggior parte delle disposizioni impugnate riguardano la previsione del rinnovo automatico trentennale di tutte le concessioni idriche alla loro scadenza, ad eccezione di quelle a scopo idroelettrico, ed è a queste contestazioni che qui si rivolge l’attenzione.

Il ricorrente ricostruisce le competenze statutarie della Provincia che incidono su tale disciplina: esse sono di natura primaria in materia di urbanistica, edilizia, miniere, comprese le acque minerali e termali, cave e torbiere; e di natura concorrente in materia di utilizzazione delle acque pubbliche, escluse le grandi derivazioni a scopo idroelettrico, nonché di igiene e sanità. Alcune norme della legge provinciale impugnata eccederebbero dalle competenze statutarie, invadendo le competenze legislative esclusive dello Stato in tema di tutela della concorrenza, di ordinamento civile e di tutela dell’ambiente.

Quanto all’ambiente, esso va inteso come entità organica ed è al legislatore statale che spetta disciplinarlo, dettando norme che «hanno ad oggetto il tutto e le singole componenti considerate come parti del tutto», posto che una simile disciplina inerisce ad un interesse pubblico di valore costituzionale primario e deve garantire, come richiede del resto l’Unione europea, un elevato livello di tutela, come tale inderogabile da altre discipline di settore. Tale disciplina unitaria del bene complessivo «ambiente» è chiamata a prevalere su quella dettata dalle Regioni o dalle Province autonome in materie di competenza propria.

Quanto invece all’interesse della concorrenza, la legge provinciale prevede il rinnovo automatico trentennale di tutte le concessioni alla loro scadenza (art. 2) ad eccezione di quelle a scopo idroelettrico: nel disporre l’automatismo del rinnovo, violerebbe anzitutto la competenza dello Stato in materia di tutela della concorrenza, nonché i principi dell’ordinamento comunitario; ma anche la competenza in materia di ambiente dal momento che, non subordinando il rinnovo delle concessioni di derivazioni di acqua alla procedura di valutazione di impatto ambientale previsto dal d. lgs. n. 152/2006. Poiché le autorizzazioni in corso di esercizio non erano state fondate alla VIA, non essendo previsto tale obbligo nella disciplina previgente, la conservazione di validità del vecchio titolo impedirebbe di verificare se, a causa dell’esercizio dell’attività, possa essersi cagionato o meno un danno per l’ambiente, e dunque cristallizzerebbe l’elusione dell’obbligo e, con esso, il mancato rispetto della normativa statale.

A ciò si aggiunga che un’altra disposizione della legge provinciale – l’art. 3, co. 1 – stabilisce che «ai fini di migliorare lo stato di qualità ambientale dei corsi d’acqua interessati, i titolari di due o più concessioni di derivazioni d’acqua a scopo idroelettrico esistenti, relative ad impianti consecutivi, possono richiedere l’accorpamento delle stesse»: in tal caso – co. 3 – il termine di scadenza delle concessioni accorpate corrisponde alla scadenza della concessione accorpata con la durata residua più lunga.

Anche in questa previsione è rinvenibile un meccanismo automatico di proroga di una o più delle concessioni di derivazione a scopo idroelettrico accorpate, e ciò si configurerebbe quale violazione della materia statale esclusiva inerente la tutela della concorrenza, ma anche del d. lgs. n. 79/1999 di attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica), che prescrive che l’attribuzione della concessione debba avvenire tramite «una gara ad evidenza pubblica, nel rispetto della normativa vigente e dei principi fondamentali di tutela della concorrenza, libertà di stabilimento, trasparenza e non discriminazione».

Ulteriori profili di illegittimità sorgono in relazione alla previsione della cessione, da parte degli enti locali, della proprietà degli impianti, delle reti e delle altre dotazioni destinate all’esercizio dei servizi di acquedotto. Ciò si porrebbe in contrasto con il principio generale di inalienabilità dei beni demaniali ex artt. 822, 823 e 824 del codice civile, espressamente richiamato anche dalle Norme in materia ambientale e dal Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali: la competenza legislativa dello Stato in tal caso lesa è quella in materia di ordinamento civile.

La Provincia autonoma di Bolzano ha dal suo canto sostenuto che la norma impugnata costituisce risultato dell’esercizio legittimo della competenza legislativa concorrente della Provincia in materia di «utilizzazione delle acque pubbliche» e che la competenza statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza costituisce limite all’esercizio delle competenze legislative esclusive o residuali delle Regioni e Province autonome. La questione ruota dunque attorno all’interrogativo già ripetutamente emerso in relazione a competenze trasversali quali la tutela della concorrenza (ma anche della tutela dell’ambiente, che come la concorrenza non sarebbe «materia» in senso tecnico): è ammissibile che l’esercizio della potestà delle Regioni e della Provincia sia precluso tout court, per il solo fatto che la disposizione provinciale o regionale abbia ricadute di natura concorrenziale (o ambientale)?

E quanto – appunto – alla violazione della competenza statale in relazione alla tutela ambientale, la Provincia di Bolzano difende piuttosto la propria competenza a legiferare in via concorrente in materia di utilizzo delle acque pubbliche, nonché in via primaria in materia di tutela del paesaggio: a questi ambiti materiali la Provincia rivendica la riconducibilità della propria disciplina, che non inciderebbe sul regime di valutazione di impatto ambientale perché subordinerebbe il rinnovo delle concessioni alla verifica di precisi presupposti quali l’assenza di un contrario interesse pubblico; e permetterebbe di verificare se l’attività a suo tempo assegnata risulti ancora rispondente all’interesse generale, ivi inclusa la valutazione della compatibilità ambientale.

Il giudice delle leggi ritiene, al contrario, che vi sia illegittimità della disciplina regionale rispetto ad ogni censura prospettata.

Rispetto alla materia della concorrenza, poiché «la violazione della concorrenza sorge laddove il legislatore regionale disciplini il rinnovo delle concessioni in violazione dei principi di temporaneità e di apertura alla concorrenza, e impedisca così l’accesso di altri potenziali operatori economici al mercato, ponendo barriere all’ingresso tali da alterare la concorrenza tra imprenditori». Oltre che per effetto dell’accorpamento di più concessioni di derivazione a scopo idroelettrico, che beneficiano dell’unica scadenza della concessione più lunga.

Ma anche in relazione alla materia ambientale, perché la violazione deriva dal fatto stesso della proroga, che impedisce l’espletamento delle procedure di valutazione di impatto ambientale.

E infine anche in tema di ordinamento civile, posto che il regime della proprietà dei beni è quello della disciplina demaniale.

Ancora una volta concorrenza e ambiente incrociano trasversalmente le materie di titolarità regionale, anche in presenza di autonomia speciale: e si dimostrano come interessi pervasivi, capaci di rimodellare gli altri ambiti di competenza regionale.

Camilla Buzzacchi

Foto | Flickr.it

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