[Corte cost. n. 115/2012] Ancora in tema di principio della copertura finanziaria di leggi regionali

La decisione in esame è significativa nella misura in cui interviene a poca distanza da un’analoga pronuncia riguardante una legge della Regione Campania – sent. n. 70 di quest’anno – e definisce una materia di attuale interesse quale il principio dell’equilibrio di bilancio, garantito anche dal criterio della copertura finanziaria. Interviene in risposta ad un ricorso governativo che concerne gli artt. 4, 5, 10 e 15 della l. r. Friuli-Venezia Giulia n. 10/2011 recante «Interventi per garantire l’accesso alle cure palliative e alla terapia del dolore», che disciplina gli interventi di competenza regionale in attuazione della l. n. 38/2010 rubricata «Disposizioni per garantire l’accesso alle cure palliative e alla terapia del dolore».

La prima norma impugnata disciplina le campagne di informazione; il successivo art. 5 istituisce, presso la direzione centrale competente in materia di tutela della salute, il coordinamento regionale per le cure palliative e la terapia del dolore, definendone i compiti; l’art. 10 stabilisce che la Regione promuova programmi specifici di sviluppo delle cure palliative presso le aziende per i servizi sanitari, e infine l’art. 15 detta le disposizioni finanziarie, prescrivendo che gli eventuali oneri derivanti dal disposto di tali tre norme facciano carico a unità di bilancio dello stato di previsione della spesa del bilancio pluriennale per gli anni 2011-2013 e del bilancio per l’anno 2011.

Il primo motivo della censura che accomuna tali disposizioni è che le attività da esse previste sarebbero suscettibili di determinare «eventuali oneri» a carico del bilancio regionale (art. 15), e ciò contrasterebbe con la previsione dell’art. 5 della disciplina nazionale n. 38/2010 che, nel fissare i principi in materia di accesso alle cure palliative ed alla terapia del dolore, stabilisce che all’attuazione della legge si provvede «nei limiti delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica». La normativa regionale censurata contrasterebbe con la legge statale, che costituisce secondo il ricorrente espressione del principio di coordinamento della finanza pubblica, e dunque parametro interposto tra il testo costituzionale e la legge regionale.

Ma ulteriore motivo di censura sorge in riferimento all’art. 81, co. 4, Cost., in quanto il medesimo art. 15 non quantificherebbe, neppure in via indicativa, gli oneri derivanti dall’attuazione degli artt. 4, 5 e 10, né avrebbe previsto espressamente i mezzi di copertura finanziaria, secondo le modalità disposte dalla legge di contabilità e finanza pubblica del 2009: la potestà legislativa regionale verrebbe esercitata in violazione dell’obbligo di copertura finanziaria di una legge di spesa, gravante anche sul legislatore regionale secondo il consolidato orientamento espresso dalla Corte costituzionale.

In merito alle prime tre disposizioni impugnate la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia osserva che la disciplina nazionale è rivolta a tutelare «il diritto del cittadino ad accedere alle cure palliative e alla terapia del dolore» e che tale diritto è tutelato nell’ambito dei livelli essenziali di assistenza di cui al d. P. C. m. 29 novembre 2001: la legge regionale introduce nel proprio ordinamento le norme sostanziali e organizzative necessarie per dare tutela a tale diritto, e dunque conterrebbe disposizioni costituzionalmente necessarie, in forza del parametro interposto della legge statale. Quindi, quand’anche fosse illegittima la norma finanziaria dell’art. 15, la Regione dovrebbe ugualmente dettare le norme impugnate ed attuarle nel quadro del finanziamento esistente.

Quanto invece alla prima censura gravante sull’art. 15, la Regione Friuli-Venezia Giulia ricorda che essa, in quanto titolare di autonomia speciale, non partecipa del Fondo sanitario nazionale, ma provvede al finanziamento del servizio sanitario regionale con le risorse del proprio bilancio. Con la legge impugnata la Regione avrebbe provveduto ad istituire un meccanismo corrispondente a quello previsto dalla legge dello Stato, disponendo all’art. 15 che per gli eventuali oneri derivanti dal disposto di cui agli artt. 4, 5 e 10 provvedano ben individuate unità e capitoli del proprio bilancio, già esistente; e quindi facendo affidamento su risorse già quantificate, che non vengono affatto aumentate dalla l. r. n. 10/2011. Oltre a ciò la Regione contesta che la disciplina statale possa costituire un principio fondamentale della materia, volto a limitare le spese nel settore delle cure palliative e della terapia del dolore, perché rappresenta solo una regola riguardante le specifiche attività ivi contemplate – quelle delle reti nazionali – che sono diverse rispetto a quelle oggetto delle norme della legge impugnata.

Inoltre, prosegue la resistente, non sarebbe ammissibile che la legge statale ponesse limiti ad una voce specifica della spesa sanitaria che è interamente a carico del bilancio regionale, perché lo Stato non ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario che definiscano le modalità di contenimento di una spesa sanitaria, che è interamente sostenuta dall’ente ad autonomia speciale.

Quanto infine alla censura della mancata quantificazione delle spese che deriveranno dagli artt. 4, 5 e 10, la Regione ne sostiene l’infondatezza perché l’art. 81, co. 4, Cost. stabilisce solo che «ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte»: la Costituzione non richiederebbe la precisa quantificazione della spesa, ma solamente che la legge indichi una copertura credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende effettuare in esercizi futuri; e ciò è quanto la legge regionale avrebbe fatto, facendo riferimento a precisi capitoli di spesa.

Il giudice costituzionale dichiara infondata la censura nei confronti degli artt. 4, 5 e 10 poiché la legge statale n. 38/2010 è finalizzata a tutelare il diritto del cittadino ad accedere alle cure palliative ed alla terapia del dolore nell’ambito dei livelli essenziali di assistenza, e non fissa limiti finanziari alla sua attuazione da parte delle Regioni, ma solo alla disciplina delle reti nazionali per le cure palliative e per la terapia del dolore. Dunque non pone un principio generale volto a contenere le spese nel settore delle cure in questione, ma definisce solo un limite in relazione al costo di attività nazionali. Le attività regionali regolate dalla legge del 2011 sono indiscutibilmente adempimenti attuativi, di carattere organizzativo, dei principi espressi dalla disciplina nazionale. Il parametro interposto invocato, prescrivendo la copertura delle spese afferenti alle reti nazionali con una quota del Fondo sanitario nazionale, non può riferirsi al bilancio della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, che non fruisce del finanziamento del fondo stesso.

A ciò la Corte aggiunge una puntualizzazione rilevante in tema di coordinamento finanziario: richiamando la sent. n. 341/2009 specifica che quando lo Stato non concorre al finanziamento del servizio sanitario delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome, esso non «ha titolo per dettare norme di coordinamento finanziario che definiscano le modalità di contenimento di una spesa sanitaria che è interamente sostenuta» da questi soggetti.

Quanto invece alla censura rivolta all’art. 15 in riferimento al principio di copertura finanziaria, la dichiarazione è nel senso dell’illegittimità costituzionale. La legge regionale n. 10/2011 è latrice di oneri che, pur riguardando la riorganizzazione di strutture esistenti, sicuramente sorgono e che vanno ugualmente individuati e quantificati per il loro fabbisogno finanziario. La stessa Regione ammette la possibilità di un ulteriore fabbisogno finanziario rispetto agli stanziamenti delle partite, cui vengono imputati gli oneri afferenti allo svolgimento dei nuovi servizi: è anche possibile che la nuova spesa si ritenga sostenibile senza ricorrere all’individuazione di ulteriori risorse, per effetto di una più efficiente e sinergica utilizzazione delle somme allocate nella stessa partita di bilancio per promiscue finalità; ma tale pretesa autosufficienza non può comunque essere affermata apoditticamente, ma va corredata da adeguata dimostrazione economica e contabile. Il giudice dichiara perciò che «non basta la formale indicazione di poste di bilancio dell’esercizio in corso ove convivono, in modo promiscuo ed indistinto sotto il profilo della pertinente quantificazione, i finanziamenti di precedenti leggi regionali».

La Corte coglie l’occasione per sottolineare nuovamente, dopo la sent. n. 70/2012 che l’equilibrio tendenziale dei bilanci pubblici non si realizza soltanto attraverso il rispetto del meccanismo autorizzatorio della spesa, il quale viene salvaguardato dal limite dello stanziamento di bilancio, ma anche mediante la preventiva quantificazione e copertura degli oneri derivanti da nuove disposizioni. Non convince, nel caso specifico, che la nuova imputazione sulle poste del bilancio 2011 e del bilancio triennale 2011-2013 comporterebbe un’implicita ed automatica riduzione degli oneri delle leggi antecedenti ad esse correlate: occorre, al contrario, la stima e la copertura in sede preventiva, effettuate in modo credibile e ragionevolmente argomentato secondo le regole dell’esperienza e della pratica contabile, affinché sia salvaguardata la gestione finanziaria dalle inevitabili sopravvenienze passive che conseguono all’avvio di nuove attività e servizi.

L’equilibrio dei bilanci pubblici – statali o regionali che siano – si ottiene dunque tanto attraverso lo strumento dell’autorizzazione delle spese in bilancio, quanto attraverso l’indicazione dei mezzi finanziari nelle distinte leggi di spesa.

Camilla Buzzacchi

Foto | Flickr.it

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