Il Commissario dello Stato censura la legge regionale (siciliana) di stabilità: si apre il confronto Stato-Regione, con l’intermediazione della Corte costituzionale

Dopo un lungo e travagliato iter parlamentare – ed una altrettanto complessa diatriba politica – nella seduta del 18 aprile 2012, l’Assemblea Regionale Siciliana ha infine approvato il disegno di legge n. 801, rubricato «Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2012. Legge di stabilità regionale».

Pervenuto il testo al Commissariato dello Stato il  successivo 21 aprile, questi provvedeva ad impugnarne – ai sensi e per gli effetti dell’art.  28 St. – numerose e rilevanti disposizioni.

In specie sono censurati gli artt. 1, 6, 8 ed 11; di seguito si sintetizzano le motivazioni delle doglianze che appaiono particolarmente significative.

Quanto all’art. 1, è innanzitutto censurato il co. 2 – che «autorizza il Ragioniere Generale ad effettuare operazioni finanziarie per il finanziamento di investimenti coerenti con l’art. 3, comma 18 della legge 24 dicembre 2003, n. 350 e successive modifiche ed integrazioni per un ammontare complessivo pari a 558.200 migliaia di euro per l’esercizio finanziario 2012, pari a 452.500 migliaia di euro per l’esercizio finanziario 2013 e pari a 210.000 migliaia di euro per l’esercizio finanziario 2014» – a causa della genericità  della locuzione «investimenti coerenti», la quale non garantirebbe che il ricorso all’indebitamento sia esente da vizi – non fornendo nel dettaglio la tipologia di investimento in concreto programmata (cfr. artt. 117, co. 3, ed 81, co. 4, Cost.) – e si porrebbe in aperta contraddizione, peraltro, con quanto recentemente affermato in Corte cost., sent. 70/2012.

Quanto poi all’art. 6, i co. 3, 6, 7 ed 8 – tutti riguardanti oneri già iscritti nel bilancio per l’esercizio corrente, in assenza di una preventiva legge di autorizzazione della spesa o che abbia dato copertura agli incrementi di spese già autorizzate per importi inferiori – sono censurati per contrasto con gli artt. 81, co. 4, e 97 Cost., giacché non è prevista la copertura nelle forme richieste dall’art. 17, l. 196/2009 per i relativi oneri (il co. 6 concerne l’incremento di 500 mila euro alla spesa triennale di 36 milioni di euro, autorizzata dall’art. 52, l. r. 11/2010;  il co. 7 autorizza la spesa ed il permanere nel bilancio di capitoli di spesa già oggetto di impugnativa il 06/07/2011; il co. 8 autorizza la maggiore spesa relativa a contributi ad enti o associazioni, di cui all’art. 128, l. r. 11/2010 ed all’art. 7, l. r. 8/2011).

Sul punto, il Commissario rammenta come il principio risultante dal combinato disposto dei co. 3 e 4 dell’art. 81 Cost. imponga al Legislatore, anche regionale, l’obbligo di caricarsi delle conseguenze finanziarie delle sue leggi,  provvedendo al reperimento dei mezzi necessari per farvi fronte; obbligo a cui «parrebbe essere venuto meno il legislatore siciliano, iscrivendo in bilancio spese pluriennali  e/o durature, destinate inevitabilmente ad aumentare nei prossimi anni, senza avere prima provveduto a quantificare gli oneri per l’esercizio in corso e per quelli futuri e dare idonea copertura finanziaria agli stessi con le modalità prescritte dall’art. 17, l. 196/2009».

Similmente il co. 15 del medesimo articolo che – nel disporre la costituzione di un accantonamento negativo ai sensi dell’art. 10, co. 2, l. r. 47/1977, di 191.859 euro, derivante dalle entrate prodotte dal processo di valorizzazione del patrimonio regionale – viola l’art. 17, l. 196/2009, di attuazione del summenzionato principio costituzionale (i.e. «disposizioni [che] costituiscono principio fondamentale del coordinamento della finanza pubblica [e che escludono] che si possa dare copertura attraverso l’utilizzo dei proventi derivanti da entrate in conto capitale, quale quella della valorizzazione del patrimonio, a nuovi o maggiori oneri di parte corrente»).

Altresì singolare la censura al successivo co. 30, che stabilisce il pagamento di un biglietto di accesso per le aree naturali protette e per le aree attrezzate nonché «per le isole che comprendono aree protette». Osserva infatti il Commissario dello Stato che l’asserito «pagamento di un biglietto di accesso alla stessa isola siciliana» potrebbe configurare «una vera e propria imposta, in quanto appaiono  sussistere tutti gli elementi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale  per qualificare un’entrata come tributaria […] annoverata tra i “tributi di scopo”»; se così è, però, è necessario che il nuovo tributo non crei «disarmonie o incoerenze con il sistema tributario statale» (cfr. Corte cost., sent. 102/2008). Proprio in tal senso si censura tale disarmonia, nel contrasto con il principio generale dell’ordinamento che esclude doppie imposizioni sul medesimo presupposto «in quanto il semplice ingresso nella Regione potrebbe configurare anch’esso un’imposta di soggiorno regionale».

Quanto all’art. 8, sono censurati i co. 8, 9, 10 e 12, tutti relativi al conferimento di immobili di proprietà della Regione, sino alla concorrenza di 800 mila euro, in un Fondo immobiliare a gestione separata da costituirsi presso l’IRFIS. Le doglianze riguardano sia la genericità della dizione «immobili di proprietà della Regione» – che potrebbe ricomprendere anche beni appartenenti  al demanio ed al patrimonio indisponibile – sia la «garanzia sussidiaria e limitata fornita dall’IRFIS in favore delle imprese industriali ed artigiane che realizzano investimenti nel territorio della Regione per lo svolgimento di attività produttive» – che renderebbe «diretta e totale la garanzia prestata agli imprenditori, senza porre alcun limite all’intervento pubblico qualora il privato non adempia ai propri oneri contrattuali nei confronti degli istituti di credito che lo hanno finanziato» – sia la disciplina delle relative forme di sostegno per le imprese, che appare «formalmente avulsa dal […] contesto normativo ed addirittura incoerente con lo stesso» e «non riconducibile ad alcuna disciplina organica legislativamente determinata» e, pertanto, in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.

Il successivo co. 18 dispone che le «grandi strutture di vendita» debbano concordare con il Comune l’orario di apertura al pubblico e prevede, altresì, la sospensione delle procedure per il rilascio delle autorizzazioni. Secondo il Ricorrente, tali disposizioni si pongono in contrasto con il quadro normativo risultante dall’art. 31, co. 1, d.lgs. 211/2011, che ha stabilito che le attività commerciali (i.e. somministrazione di alimenti e bevande) sono svolte «senza il limite del  rispetto degli orari di apertura e di chiusura,  dell’obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonché di quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale dell’esercizio»; nel ricorso si precisa, infatti, che tale previsione deve qualificarsi come «norma di liberalizzazione […] direttamente vincolante anche nei confronti dei legislatori regionali» in quanto contenente «misure legislative promozionali che mirano ad aprire  ad un mercato o a consolidarne l’apertura, eliminando barriere all’entrata, riducendo o eliminando vincoli al libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e della concorrenza tra imprese» (cfr. Corte cost., sent. 401/2007). Laddove la norma regionale introduce «vincoli e restrizioni in termini di orari di apertura e di giornate di chiusura degli esercizi commerciali, e di autorizzazione all’apertura  degli stessi» si pone dunque in contrasto con la disciplina nazionale di liberalizzazione (cfr. art. 117, co. 2, lett. e, Cost.).

Quanto infine all’art. 11, diverse disposizioni sono censurate per violazione dell’art. 117, co. 2, lett. l), Cost., che riserva l’ordinamento civile – e quindi i rapporti di diritto privato regolabili dal codice civile (i.e. i contratti collettivi) – alla competenza esclusiva dello Stato, nonché per (conseguente) violazione anche dei principi di  coordinamento della finanza pubblica.

In particolare sono impugnati, sotto questo profilo, il co. 3 – che introduce un regime preferenziale per gli emolumenti dei dirigenti esterni alla pubblica amministrazione, in contrasto con l’art. 45, d.lgs. 165/2001 – perché potrebbe consentire «aumenti retributivi in controtendenza rispetto all’attuale politica statale volta al contenimento delle spese in materia contrattuale» (cfr. art. 9, co. 1, d.l. 78/2010); il co. 12 – che sopprime l’Agenzia regionale per l’impiego e per la formazione professionale – perché prevede l’assunzione di personale con selezione diretta e mediante stipula di contratti quinquennali di diritto privato rinnovabili, in contrasto con l’art. 9, co. 28, d.l. 78/2010; il co. 16 – che estende a tutti gli enti pubblici non economici sottoposti a controllo e/o vigilanza della Regione, il patrocinio dell’Ufficio legislativo e legale della Regione – perché  interviene nella materia della professione forense, la quale necessita però di una disciplina  uniforme sul territorio nazionale «essendo la  stessa strettamente correlata con quella della rappresentanza in giudizio nei procedimenti processuali, civili, penali, amministrativi, materia questa di evidente competenza esclusiva dello Stato» (cfr. Corte cost., sent. 153/2006 e 222/2008); il co. 35 – che determina il parametro massimo cui deve attenersi  il trattamento economico dei dirigenti apicali degli istituti, aziende, agenzie, fondazioni, e degli enti regionali sottoposti a tutela e vigilanza della Regione – perché il trattamento economico fondamentale ed accessorio dei dirigenti è definito, appunto, dai contratti collettivi (cfr. Titolo III, d.lgs. 165/2001); il co. 61 – che prevede l’automatico transito del personale appartenente a società a totale e/o a parziale partecipazione regionale poste in liquidazione in altre società  a capitale pubblico, senza distinguere la natura del rapporto di lavoro dei lavoratori interessati e senza procedere alla loro selezione, con la verifica della compatibilità dell’assunzione rispetto all’assetto organizzativo  funzionale e finanziario delle società destinatarie – perché anch’esso interviene in tema di rapporti di lavoro soggetti alle norme del Codice civile; il co. 97 – che prevede una proroga generalizzata del personale destinatario del regime transitorio dei lavori socialmente utili – perché deroga agli obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, di razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica (cfr. Corte cost., sent. 51/2012 e 155/2011).

Sotto altro, ma connesso, profilo è censurato il co. 102 del medesimo articolo: la relativa disposizione realizza una generalizzata sanatoria per tutti i concorsi banditi ed espletati «riservati a personale dipendente privo del requisito del titolo di studio, ma in possesso di professionalità acquisita all’interno delle amministrazioni»; in assenza però di specifici «elementi cognitivi» da cui possa evincersi «l’esistenza, da un canto, di specifiche peculiarità della fattispecie tali da escludere che possa risultare arbitraria la sostituzione della disciplina generale in materia di accesso all’impiego pubblico e, dall’altro, di un interesse pubblico legislativamente rilevante, di preminente importanza generale», la  norma è ritenuta lesiva degli artt. 3 e 97 Cost. «in quanto volta a fornire copertura legale ad assunzioni ed inquadramenti illegittimamente effettuati». Similmente il successivo co. 103, in cui la disposta trasformazione dei rapporti di lavoro da tempo determinato a tempo indeterminato «si risolve invero in una deroga ingiustificata alla regola del concorso pubblico» (cfr. Corte cost., sent. 235/2009).

Di speciale interesse, poi, la disciplina di cui al co. 116: infatti l’art. 4, l. 362/1991, stabilisce che il conferimento delle sedi farmaceutiche vacanti o di nuova istituzione – che risultino disponibili per l’esercizio da parte dei privati – abbia luogo mediante concorso, cui sono ammessi «i cittadini di uno Stato membro della Comunità economica europea maggiori di età, in possesso dei diritti civili e politici e iscritti all’albo professionale dei farmacisti che non abbiano compiuto i sessanta anni di età alla data di scadenza del termine di presentazione delle domande»; la disposizione regionale censurata prevede, invece, una deroga a tali limiti di età «nel caso in cui l’assegnazione della gestione provvisoria della sede farmaceutica sia avvenuta non oltre il 31/12/2009». Come rileva il Commissario «ai fini del riparto delle competenze legislative previsto dall’art. 117 della Costituzione, la materia dell’organizzazione del servizio farmaceutico deve essere ricondotta “al titolo di competenza concorrente della tutela della salute”, in quanto “la complessa regolamentazione pubblicistica della attività economica di rivendita dei farmaci è infatti preordinata al fine di assicurare e controllare l’accesso dei cittadini ai prodotti medicinali ed in tal senso a garantire la tutela del fondamentale diritto alla salute”» e, pertanto,  la summenzionata norma statale ha natura di «“principio fondamentale”, in quanto individua criteri generali relativi all’accesso al concorso che garantiscono unitarietà su tutto il territorio e parità di trattamento tra i farmacisti ai fini del conferimento delle sedi vacanti o di nuova istituzione» e non può essere derogata dalla norma regionale.

Alquanto eterogenee sono, poi, le censure ai co. 118, 120-127, 129, 131-142, 146, per lo più ritenuti variamente in contrasto con gli artt. 3, 97, 81, co. 4, Cost.

Aldilà del merito delle censure, merita d’essere altresì menzionato il seguito della suddetta impugnazione.

A causa infatti dei tempi lunghi di approvazione della legge di stabilità – e della subordinazione alla efficacia della medesima di numerosi rapporti pendenti – nonché delle contingenti criticità politiche che il Governo regionale stava, contemporaneamente, sperimentando – di cui il premesso ritardo rappresenta, certo, epifenomeno – all’esito dell’ampia, dettagliata e penetrante censura commissariale – potenzialmente in grado di bloccare, intanto, e scompaginare l’indirizzo di politica economico-finanziaria regionale – il Presidente della Regione siciliana aveva affermato di volersi valere delle prerogative dello Statuto speciale, promulgando comunque la legge. Ciò senza dimenticare, peraltro, che la Regione siciliana si avvia alla competizione elettorale, il che rende il contesto politico in cui si iscrive la vicenda de qua vieppiù complessa.

Una circostanza certamente straordinaria che porrebbe – per quanto può, allo stato, inferirsi – alcuni rilevanti interrogativi di natura giuridica (relativamente alla particolare procedura di controllo di legittimità costituzionale delle leggi siciliana) ma anche connesse considerazioni sul delicato equilibrio – politicamente rilevante – nel rapporto fra il Governo statale e quello regionale, per il il tramite della Corte costituzionale, che da tale procedura in effetti deriva.

Roberto Di Maria

Foto | Flickr.it

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