[Corte cost., n. 80/2012] La Corte recita il De profundis del Codice del turismo

Già da tempo, anche in forza del contributo della giurisprudenza costituzionale, era pacificamente riconosciuto che l’adozione da parte del legislatore statale di una normativa organica in tema di turismo avrebbe inferto un serio vulnus al naturale espandersi, in questa materia, della competenza legislativa delle regioni, loro attribuita in via residuale in ragione della clausola contenuta nell’art. 117, co. 4, Cost. E questa patente lesione delle attribuzioni regionali, difficilmente si sarebbe potuta giustificare alla luce dell’esigenza unitaria di promuovere l’immagine dell’Italia come Paese ad elevata capacità di attrazione per il turista, tale da richiedere una disciplina omogenea di rango primario, elaborata dal legislatore statale [per superare l’incoerenza sistemica tra innovato regime delle competenze legislative, specialmente in materia di turismo, e il rafforzamento delle attribuzioni statali, comprovata dalla ripristino del Ministero del turismo, si era in altra sede suggerito l’incremento (è il necessario ricorso a) delle forme di collaborazione tra Stato e Regioni: ci si permette di richiamare sul punto A. Nocerino, V. Satta, La governance del turismo tra Stato e regioni e il ruolo del Ministro, in Rivista italiana di Diritto del turismo, 2, 2011, pp. 13 ss.].

Tale situazione si è, invece, puntualmente avverata, dato che il Governo approvava, quasi un anno fa, il d.lgs.vo n. 79/2011, recante il cosiddetto codice del turismo.

A pochi mesi dall’adozione del decreto, le Regioni Toscana, Puglia, Umbria e Veneto ricorrevano in Corte costituzionale, sollevando questione di legittimità costituzionale vertente su alcune disposizioni del codice, corrispondenti però alle norme tra le più significative del provvedimento, così sottoponendone, al sindacato del giudice costituzionale, l’impianto fondativo.

Un primo ordine di doglianze insiste sulla tesi secondo la quale il legislatore statale avrebbe disciplinato organicamente la materia “turismo”, in contrasto, dunque, con l’attribuzione della competenza residuale delle Regioni in forza dell’art. 117, co. 4, Cost., peraltro largamente ribadita dalla stessa giurisprudenza costituzionale, esplicitamente richiamata.

Un secondo profilo di illegittimità costituzionale del codice del turismo, riguarderebbe, invece, l’eccesso di delega. Infatti, ad avviso delle Regioni ricorrenti, il contenuto del d.lgs.vo n. 79/2011, mentre avrebbe dovuto dare attuazione alla delega posta dal legislatore statale con la l. n. 246/2005 – ai sensi della quale fu introdotto nell’ordinamento il meccanismo di semplificazione legislativa, comunemente noto come “sistema taglia-leggi”, operante tramite una ricognizione della normativa vigente ritenuta suscettibile di continuare a rimanere in vigore – in realtà procedeva al riassetto integrale e pervasivo dell’intera materia del “turismo”. L’eccesso di delega, già di per sé stesso non conforme agli art. 76 e 77, co. 1, Cost., si rifletterebbe poi sul sistema di ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni, producendo una patente lesione delle attribuzioni regionali.

La Corte costituzionale fa propria l’impostazione suggerita dalle difese regionali, circoscrivendo l’oggetto del sindacato agli effetti determinati, rispetto alle competenze regionali, dall’eccesso di delega nel quale sarebbe incorso il Governo, in ragione dell’approvazione del codice del turismo.

Ora, l’attuazione della delega risultava preordinata – osserva la Consulta – a conseguire obiettivi di semplificazione normativa, tramite il coordinamento formale e la ricomposizione logico-sistematica di settori omogenei di legislazione statale. Il prodotto finale di questo meccanismo sarebbe stato pertanto «la creazione di testi normativi coordinati, tendenzialmente comprensivi di tutte le disposizioni statali per ciascun settore, snelli e facilmente consultabili» [n. 5.4. della motivazione in diritto].

In definitiva, lo scopo dell’operazione era quello di ricompattare razionalmente la legislazione vigente, al netto di tutte disposizioni legislative o le leggi superate od obsolete, che avrebbero dovuto essere abrogate. Esulavano, dunque, dal mandato del legislatore delegato innovazioni ordinamentali apportate per mezzo dell’introduzione di norme nuove, destinate per giunta a disciplinare, sotto forma di codice e perciò organicamente, un ambito materiale di sicura e non più controversa competenza esclusiva delle Regioni. Il che è, secondo il giudice delle leggi, esattamente ciò che invece ha fatto il Governo con il d.lgs.vo 79/2011, ottenendo così il patente superamento dell’oggetto della delega contenuta nella l. 246/2005, ispirata alla ratio non già di rimodellare il sistema delle competenze Stato/Regioni nelle più svariate materie, ma semplicemente  di procedere al riordino e al coordinamento della normativa statale esistente.

Sicchè, lo scrutinio della Corte ruota intorno alla verifica circa la carenza di delega che colpisce le disposizioni del provvedimento oggetto del giudizio, posto che l’eventuale potere di novazione dell’ordinamento si sarebbe dovuto far risalire ad una incontrovertibile manifestazione di volontà del Parlamento delegante, soprattutto allorquando si fosse trattato di intervenire sul riparto di competenze tra Stato e Regione. Su tale specifico passaggio il giudice costituzionale sembrerebbe esibire una sia pure contenuta dose di possibilismo, nel senso che l’eventuale opzione del Parlamento di applicare il metodo della ben nota “attrazione in sussidiarietà” [su cui v. per prima la celeberrima Corte cost., n. 303/2003], dovrebbe essere manifestamente esplicitato nella legge di delegazione.

Più esattamente, la delega posta dalla l. n. 246/2005 non autorizzava la novazione dei rapporti tra lo Stato e le Regioni in materia di turismo, men che meno col ripetuto ricorso al suddetto sistema della chiamata in sussidiarietà. Tale metodo, infatti, essendo una «forma non ordinaria» di esercizio delle funzioni amministrative e legislative delle Regioni da parte dello Stato impone «una precisa manifestazione di volontà legislativa del Parlamento, con l’indicazione, tra l’altro, di adeguate forme collaborative» [n. 5.6. della motivazione in diritto]. Ora, la Corte in questo modo se da un lato ribadisce la carenza di delega legislativa del decreto scrutinato, rispetto alla l. n. 246/2005, dall’altro parrebbe, tra le righe, suggerire che forse, di fronte ad un oggetto formulato in maniera chiara e netta e preordinato ad autorizzare il meccanismo dell’attrazione in sussidiarietà, in linea con le articolazioni procedimentali ormai indefettibili (leale collaborazione), un’ipotetica e del tutto eventuale normativa delegata, benchè concernente materie di esclusiva competenza della Regione, potrebbe superare indenne lo scrutinio di costituzionalità.

Resta fermo, per quanto attiene all’oggetto del giudizio, che quasi tutte le disposizioni del codice del turismo sottoposte alla Corte, valicando evidentemente il limite della delega, in quanto orientate a disciplinare, in senso innovativo, l’assetto dei rapporti tra Stato e Regioni sulla materia, sono dichiarate illegittime.

Questa pronuncia produce fatalmente una situazione tale da imporre oggettivamente, come si diceva all’inizio, il recupero di forme sempre più stringenti di cooperazione tra lo Stato e le Regioni nel governo di questo cruciale settore.

ABSTRACT

The central government cannot establish rules concerning the tourist sector because the 117th article,  4th subparagraph, of the italian Constitution, prescribes that this topic must be regulated by Regions’ own laws. Furthermore, even if the Government uses its lawmaking power, as a consequence of the delegation given by the Parliament – this power is provided by the 76th article of the Italian Constitution – it is not allowed to control a regional field of action, introducing new rules.

Vincenzo Satta

Foto | Flickr.it

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