[D.P.C.M. 12 gennaio 2012] Nell’estendere alle Regioni i “tagli” alle auto di servizio e di rappresentanza, la P.C.M. ottempera al T.A.R. ma si espone alle censure della Corte costituzionale

1. E’ stato pubblicato il D.P.C.M. 12 gennaio 2012, recante Modifiche agli articoli 1, 4 e 5 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 3 agosto 2011, concernente l’utilizzo delle autovetture di servizio e di rappresentanza da parte delle pubbliche amministrazioni (cfr. G.U. n. 85, 11 aprile 2012): il provvedimento dispone in particolare che le Regioni e gli enti locali «negli ambiti di propria competenza, adeguano i propri ordinamenti a quanto previsto» nel D.P.C.M. 3 agosto 2011, recante Utilizzo delle autovetture di servizio e di rappresentanza da parte delle pubbliche amministrazioni. In sostanza le misure di razionalizzazione e di contenimento dei costi relative alle auto di servizio e di rappresentanza che nel precedente decreto erano state disposte con riferimento alle sole pubbliche amministrazioni, risultano ora estese anche alle Regioni ed agli enti locali.

Come si sottolinea nel preambolo del D.P.C.M. in esame, all’adozione di quest’ultimo si è giunti in seguito ad un’ordinanza del T.A.R. Lazio del 10 novembre 2011 che aveva disposto che la Presidenza del Consiglio provvedesse, per le ragioni che si vedranno, al riesame del precedente decreto. Tuttavia l’estensione della disciplina contenuta nel precedente D.P.C.M. alle Regioni ed agli enti locali sembra esporre il nuovo decreto a censure di illegittimità costituzionale. Come si vedrà dopo aver ricostruito compiutamente i termini della vicenda, la soluzione accolta dalla Presidenza del Consiglio con l’adozione del nuovo decreto non sembra d’altronde che costituisse una scelta obbligata per ottemperare all’ordinanza del T.A.R.

2. Il D.P.C.M. 12 gennaio 2012 si colloca all’interno di un contesto normativo e giurisprudenziale che può ricostruirsi nei termini che seguono.

L’art. 2 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, recante Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria, convertito, con modificazioni, dalla l. 15 luglio 2011, n. 111, ha introdotto una disciplina volta ad ottenere risparmi di spesa con riguardo alle autovetture di servizio, disponendo che la cilindrata delle auto di servizio non possa superare i 1600 cc (comma 1), ad eccezione delle auto in dotazione al Capo dello Stato, ai Presidenti del Senato e della Camera, al Presidente del Consiglio dei ministri ed al Presidente della Corte costituzionale, nonché delle auto blindate adibite ai servizi istituzionali di pubblica sicurezza (comma 2); che le auto ad oggi in servizio possono essere utilizzate solo fino alla loro dismissione o rottamazione e non possono essere sostituite (comma 3); che con D.P.C.M., su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, sono disposti modalità e limiti di utilizzo delle autovetture di servizio al fine di ridurne numero e costo (comma 4).

In attuazione dell’art. 2 del d.l. n. 98/11, è stato adottato il sopra citato D.P.C.M. 3 agosto 2011 il quale introduce appunto una serie di misure volte a disciplinare l’utilizzo delle autovetture di servizio e di rappresentanza da parte delle pubbliche amministrazioni, al fine di conseguire obiettivi di razionalizzazione e trasparenza nell’utilizzo delle stesse, di contenimento dei costi e di miglioramento complessivo del servizio, anche attraverso l’adozione di modalità innovative di gestione (art. 1, comma 1). Tali misure comprendono l’individuazione tassativa dei soggetti legittimati all’uso in via esclusiva e in via non esclusiva di autovetture di servizio (art. 2) e la definizione delle modalità (art. 3) e dei limiti (art. 4) di utilizzo delle stesse. In particolare le modalità di utilizzo (es. riduzione del numero complessivo di autovetture di proprietà; acquisizione di autovetture in via prioritaria mediante contratti di locazione o noleggio con o senza conducente; stipula di convenzioni con società di tassisti o di trasporto con conducente) attengono alla gestione del parco auto e sono finalizzate alla realizzazione degli obiettivi sopra richiamati. Come si specifica all’art. 1, comma 2, le disposizioni del D.P.C.M. si applicano alle pubbliche amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto di statistica ex art. 1, comma 3, della l. 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le Autorità indipendenti ed esclusi gli Organi costituzionali e, salvo quanto previsto dall’art. 5 (il quale dispone un censimento permanente delle autovetture di servizio), le Regioni e gli enti locali.

Come si diceva, il D.P.C.M. 3 agosto 2011 è stato però impugnato di fronte al T.A.R. Lazio – Sezione Prima, il quale con ordinanza del 10 novembre 2011 (cfr. n. 08221/11 reg. ric.) ha ritenuto che l’esclusione delle Regioni e degli enti locali dall’ambito applicativo del decreto «non trova fondamento nella norma primaria in pretesa attuazione della quale il Decreto presidenziale è stato adottato» e «neppure rivela profili di ragionevolezza e logicità immediatamente apprezzabili, atteso il considerevole onere riveniente per le finanze pubbliche dall’utilizzo di mezzi di servizio proprio con riferimento a tali soggetti». Il T.A.R. ha quindi ingiunto alla Presidenza del Consiglio il riesame del decreto.

All’asserito scopo di ottemperare all’ordinanza del T.A.R. la Presidenza del Consiglio ha poi provveduto all’emanazione del D.P.C.M. 12 gennaio 2012 attraverso il quale, tra l’altro, la disciplina del precedente decreto è stata, come si è detto,sostanzialmente estesa alle Regioni ed agli enti locali, i quali «negli ambiti di rispettiva competenza, adeguano i propri ordinamenti a quanto previsto nel presente decreto».

3. La Regione Liguria ha però nel frattempo impugnato (cfr. n. 99/11, parte 1, reg. ric., in G.U. n. 46, 2 novembre 2011) l’art. 2, commi 1 e 3, del d.l. n. 98/11 in particolare per violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost. e per violazione dei principi di ragionevolezza e di buona amministrazione di cui agli artt. 3 e 97 Cost.: la ricorrente ritiene infatti, da un lato, che non possa riconoscersi a tali commi il carattere di principi fondamentali nella materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica, in quanto essi pongono limiti puntuali ad una singola e minuta voce di spesa, senza lasciare alla Regione alcuno spazio di adeguamento; dall’altro, che la limitazione generalizzata della cilindrata impedirebbe lo svolgimento adeguato di alcuni compiti pubblici (si pensi alla protezione civile, alla guardia forestale o alla polizia amministrativa) che potrebbero richiedere l’utilizzo di autovetture di potenza superiore ai 1600 cc. La Regione Liguria ha altresì impugnato l’art. 2, comma 4, per violazione dell’art. 117, sesto comma, Cost., dovendosi ritenere preclusa ad un atto statale di natura regolamentare (quale il D.P.C.M. cui il d.l. n. 98/11 rinvia) la disciplina di modalità e limiti di utilizzo di autovetture che operano al servizio della Regione e degli enti locali: anche ove si ammettesse la finalità di coordinamento della finanza pubblica sottesa a simili misure, essa non potrebbe essere perseguita mediante regolamenti vincolanti l’autonomia regionale.

Tuttavia tali censure non avrebbero alcun fondamento, come sembra riconoscere la stessa Regione ricorrente, ove l’art. 2 del d.l. n. 98/11 si interpretasse nel senso di ritenerlo applicabile esclusivamente allo Stato. Un’interpretazione, quest’ultima, che, se pur sostenibile in base ad argomenti richiamati dalla stessa Regione (es: l’assenza nell’art. 2 di una norma che disciplini estensione e limiti delle misure con riguardo alle Regioni, come al contrario accade per altri limiti imposti allo Stato disciplinati nel d.l. n. 98/11), non può però dirsi sicura: come sottolinea ancora la Regione Liguria nel ricorso, le eccezioni di cui all’art. 2, comma 2, alla regola generale (alle quali occorre dare un’interpretazione restrittiva) non comprendono infatti espressamente le Regioni e gli enti locali.

4. Nell’estendere espressamente la disciplina di cui al precedente decreto a seguito dell’ordinanza del T.A.R., la Presidenza del Consiglio ha dunque accolto l’interpretazione secondo la quale l’art. 2 del d.l. n. 98/11 è applicabile anche alle Regioni ed agli enti locali. Tuttavia i profili di legittimità costituzionale sollevati dalla Regione Liguria nei confronti dell’art. 2 del d.l. n. 98/11 appaiono assai solidi: la Corte potrebbe dunque verosimilmente dichiarare l’illegittimità costituzionale in parte qua di quest’ultimo, dopo averne riconosciuto l’applicabilità alle Regioni ed agli enti locali (o potrebbe, il che è lo stesso, dichiararne la legittimità, dopo averne riconosciuto l’esclusiva applicabilità allo Stato), con la conseguenza di rendere illegittimo in parte qua anche il D.P.C.M. 12 gennaio 2012.

La solidità delle argomentazioni della Regione ricorrente emerge da un’analisi delle pronunce della Corte costituzionale su fattispecie analoghe.

L’art. 2, comma 1, del d.l. n. 98/11 che introduce per le auto di servizio il limite di cilindrata di 1600 cc (ove interpretato come applicabile a Regioni ed enti locali), sembra recare infatti una fattispecie analoga a quella contenuta nell’art. 2, comma 588, della l. 24 dicembre 2007, n. 244 («la cilindrata media delle autovetture di servizio assegnate in uso esclusivo e non esclusivo nell’ambito delle magistrature e di ciascuna amministrazione civile dello Stato non può superare i 1.600 centimetri cubici»). Tale disposizione era richiamata tra i principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica nel successivo art. 2, comma 600, che le Regioni, le Province autonome e altri enti erano chiamati ad attuare, adottando, secondo i propri ordinamenti, atti di rispettiva competenza. Ebbene, la Corte riconobbe in quell’occasione l’illegittimità di quest’ultimo come di altri commi (cfr. sent. 20 novembre 2009, n. 297, punto 2.3.3 del Considerato in diritto) sul presupposto che «dette disposizioni non si prestano in alcun modo, per il loro livello di estremo dettaglio, ad individuare, neppure in via di astrazione, un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica quale limite complessivo, anche se non generale, della spesa corrente»; apparendo piuttosto come «idonee solo a incidere sulle indicate singole voci di spesa, in quanto introducono vincoli puntuali e specifiche modalità di contenimento della spesa medesima» (adesivamente sul punto specifico cfr. A. Brancasi, Coordinamento finanziario ed autoqualificazione di principi fondamentali, in Giur. cost., 2009, p. 4534 s.).

Dal canto suo l’art. 2, comma 4, del d.l. n. 98/11 che rinvia ad un D.P.C.M. di natura regolamentare la definizione di modalità e limiti di utilizzo delle autovetture di servizio finalizzati a ridurne numero e costo (ove interpretato come applicabile a Regioni ed enti locali), pare porsi in contrasto con l’art. 117, sesto comma, Cost. Ammesso e non concesso, data la non univoca rispetto al passato giurisprudenza costituzionale sul punto (cfr. A. Brancasi, La controversa, e soltanto parziale, continuità nella giurisprudenza costituzionale sul coordinamento finanziario, in Giur. cost., 2007, p. 1648 ss.; G. Di Cosimo, C’erano una volta le materie residuali, in Le Regioni, 2010, p. 616 ss.; A. Sterpa, Dai “principi fondamentali” agli “indicatori”: nuove dinamiche nei rapporti tra legge statale e legge regionale (Osservazioni a prima lettura a Corte cost., sent. 24 luglio 2009, n. 237), in http://www.federalismi.it, n. 17/09; nonché in questo sito M. Massa, Impugnazioni regionali contro l’accorpamento dei piccoli comuni, 23 dicembre 2011), che alla definizione di siffatti modalità e limiti, in quanto non autoapplicativi, possa riconoscersi funzione di coordinamento della finanza pubblica, è sicuramente da escludersi ex art. 117, sesto comma, Cost. che il compito di fissare i principi fondamentali in una tale materia concorrente possa essere attribuito ad un atto statale di natura regolamentare (cfr. Corte cost. 21 marzo 2011, n. 92 e 2 luglio 2009, n. 200).

5. Tertium non datur? No, affatto: la decisione di estendere alle Regioni ed agli enti locali la disciplina di cui al precedente D.P.C.M. non appare affatto obbligata al fine di ottemperare all’ordinanza del giudice amministrativo. A leggere attentamente quest’ultima, si evince come la Presidenza del Consiglio dei ministri sia stata chiamata dal T.A.R. ad un riesame del decreto, «nell’ambito e con riferimento al quale dovrà congruamente esplicitare le ragioni a fondamento dell’esclusione di taluni soggetti dall’ambito applicativo del decreto». Nulla più.

La Presidenza del Consiglio avrebbe dunque potuto procedere al riesame del decreto e motivare l’esclusione delle Regioni e degli enti locali dall’ambito applicativo dello stesso invocando la preclusione (derivante dall’art. 117, terzo e sesto comma, Cost.) per un atto statale di natura regolamentare di porre simili vincoli alla finanza pubblica regionale. In tal modo la Presidenza del Consiglio avrebbe ottemperato all’ordinanza del T.A.R., senza esporsi alle probabili censure della Corte costituzionale.

Enrico Albanesi

Foto | Flickr.it

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