[Corte cost. n. 70/2012] Il principio dell’equilibrio di bilancio e la legislazione regionale

La decisione in commento coinvolge un tema attualmente assai delicato e sentito, quello delle regole del sistema contabile e dei principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, e chiarisce come la legislazione regionale sia tenuta ad applicare i precetti dell’art. 81, co. 4, Cost. ai fini della tutela degli equilibri di bilancio.

Il ricorso del Governo riguarda anzitutto alcune disposizioni della legge di bilancio della Regione Campania n. 5/2011 – i commi 5, 6, 7, 8 e 9 dell’art. 1 – nelle quali si procede all’iscrizione di varie somme in diverse unità previsionali di base (UPB): prevedendo per la copertura finanziaria che si faccia fronte con quote parte del risultato di amministrazione – avanzo di amministrazione. La violazione concernerebbe l’art. 81, co. 4, Cost. ed i principi generali sul sistema contabile dello Stato ricavabili dall’art. 117, co. 2, lett. e), e co. 3, perché le disposizioni della legge regionale dispongono che la copertura finanziaria delle somme iscritte sia realizzata attraverso l’utilizzazione dell’avanzo di amministrazione dell’esercizio precedente, ancora in pendenza di accertamento per effetto della mancata approvazione del rendiconto 2010: tale iscrizione in bilancio, effettuata quando non era stata ancora certificata l’effettiva disponibilità dell’avanzo di amministrazione con l’approvazione del rendiconto per l’esercizio finanziario 2010, farebbe sì che lo stanziamento delle somme risulti privo della necessaria copertura finanziaria.

Il ricorso tocca altresì l’art. 5, commi 1 e 2, della medesima legge regionale, che autorizza il ricorso al mercato finanziario per l’esercizio 2011 per un certo ammontare – più di 58 milioni di euro – per la realizzazione di investimenti e per partecipare a società che svolgano attività strumentali rispetto agli obiettivi della programmazione regionale: tale norma, non prevedendo il dettaglio dei capitoli e delle unità previsionali di base (UPB), non consentirebbe di verificare se la somma derivante dal ricorso al mercato finanziario sia utilizzata effettivamente per finanziare spese di investimento, secondo quanto stabilito dalla legge n. 133 del 2008, le cui previsioni, secondo il ricorrente, costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica a cui le Regioni devono attenersi.

In merito alla prima questione di illegittimità, va precisato che è poi intervenuta una successiva legge regionale, la n. 21 del medesimo anno, la quale ha inteso sanare i vizi della normativa precedente, autorizzando espressamente le spese prive della copertura finanziaria: cosicché la Regione Campania sostiene il venir meno del vizio contestato.

La Corte accoglie il ricorso formulando alcune considerazioni rilevanti in tema di equilibrio di bilancio e di principi del coordinamento della finanza pubblica. Essa conferma che non è conforme ai precetti dell’art. 81, co. 4, Cost. realizzare il pareggio di bilancio in sede preventiva attraverso la contabilizzazione di un avanzo di amministrazione non accertato e verificato a seguito della procedura di approvazione del bilancio consuntivo dell’esercizio precedente; ed escludendo che le nuove norme regionali siano idonee a sanare il vizio originario, posto che queste hanno sì ridotto gli stanziamenti iniziali coperti con l’avanzo di amministrazione, ma hanno lasciato inalterato il problema che ha dato luogo all’impugnazione.

La Corte afferma infatti che le norme impugnate sono strettamente collegate ai principi costituzionali della corretta copertura della spesa e della tutela degli equilibri di bilancio, consacrati nell’art. 81, co. 4, Cost. Cosicché anche in assenza di un’espressa previsione nella pertinente legislazione di settore, l’obbligo di copertura avrebbe dovuto essere osservato attraverso la previa verifica di disponibilità delle risorse impiegate, per assicurare il tendenziale equilibrio tra entrate ed uscite: ciò è quanto la Corte ha costantemente affermato in relazione al parametro dell’art. 81, co. 4, Cost., che esige che la copertura sia «credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale» (sentenze n. 106 del 2011, n. 68 del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010, n. 213 del 2008, n. 384 del 1991 e n. 1 del 1966).

E qui la Corte approfondisce la portata dei principi del pareggio e dell’equilibrio tendenziale. A fronte delle obiezioni della Regione, che sostiene che l’avanzo di amministrazione, ancorché non accertato attraverso l’approvazione del rendiconto, risulterebbe del tutto attendibile, in considerazione della serie storica dei risultati di amministrazione, la quale sarebbe costante nella prevalenza delle attività sulle passività – «a differenza dell’utilizzazione, l’iscrizione costituirebbe un dato puramente formale, improduttivo di effetti giuridici negativi per l’equilibrio del bilancio» – il giudice delle leggi afferma che «nell’ordinamento finanziario delle amministrazioni pubbliche i principi del pareggio e dell’equilibrio tendenziale fissati nell’art. 81, quarto comma, Cost. si realizzano attraverso due regole, una statica e l’altra dinamica: la prima consiste nella parificazione delle previsioni di entrata e spesa; la seconda, fondata sul carattere autorizzatorio del bilancio preventivo, non consente di superare in corso di esercizio gli stanziamenti dallo stesso consentiti. La loro combinazione protegge l’equilibrio tendenziale in corso di esercizio a condizione che le pertinenti risorse correlate siano effettive e congruenti». Qualora, attraverso la quantificazione preventiva di un avanzo presunto, che è una stima provvisoria e dunque giuridicamente inesistente, si ampli il ventaglio di spesa autorizzata, si pregiudicano gli equilibri di bilancio. Se infatti la corretta pratica contabile prescrive un atteggiamento tempestivo e prudenziale nei confronti del disavanzo presunto, da ciò consegue come sia inammissibile l’utilizzazione di tale avanzo per costruire gli equilibri del bilancio, in quanto entità economica di incerta realizzazione e, per ciò stesso, produttiva di rischi per la sana gestione finanziaria dell’ente pubblico.

In merito all’altra censura, che concerne l’autorizzazione del ricorso al mercato finanziario per spese di investimenti, la Corte accoglie il ricorso sulla base delle disposizioni contenute nella l. n. 133/2008, che richiamandosi all’art. 119, co. 6, Cost. prescrivono che le Regioni a statuto ordinario e gli enti locali possano ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. Utilizzando allora un parametro diverso da quello invocato dalla parte ricorrente – la golden rule dell’art. 119 Cost., idonea a costituire fondamento costituzionale di un principio di coordinamento – la Corte richiama utilmente la definizione che in queste disposizioni si dà sia della nozione di «indebitamento» che di quella di «investimento».

Sono, tra le altre voci, riconducibili alla nozione di «indebitamento», quelle dell’assunzione di mutui, dell’emissione di prestiti obbligazionari, delle cartolarizzazioni di flussi futuri di entrata non collegati a un’attività patrimoniale preesistente; non costituiscono invece «indebitamento» le operazioni che non comportano risorse aggiuntive, ma consentono di superare una momentanea carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali è già prevista idonea copertura di bilancio.

Circa la natura degli «investimenti» sono da considerare tali voci quali l’acquisto, la costruzione, la ristrutturazione e la manutenzione straordinaria di beni immobili, costituiti da fabbricati sia residenziali che non residenziali; la costruzione, la demolizione, la ristrutturazione, il recupero e la manutenzione straordinaria di opere e impianti; l’acquisto di impianti, macchinari, attrezzature tecnico-scientifiche, mezzi di trasporto e altri beni mobili ad utilizzo pluriennale; infine gli interventi contenuti in programmi generali relativi a piani urbanistici attuativi, esecutivi, dichiarati di preminente interesse regionale aventi finalità pubblica volti al recupero e alla valorizzazione del territorio.

Queste prescrizioni costituiscono contemporaneamente norme di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 117, co. 3, Cost. e principi di salvaguardia dell’equilibrio del bilancio ai sensi dell’art. 81, co. 4, Cost.: si torna così a confrontarsi coi parametri iniziali, violati per mancato rispetto della norma interposta. In quanto norme di coordinamento della finanza pubblica, tali prescrizioni servono a controllare l’indebitamento complessivo delle amministrazioni nell’ambito della cosiddetta finanza allargata, nonché il rispetto dei limiti interni alla disciplina dei prestiti pubblici; e di conseguenza realizzano la salvaguardia dell’equilibrio di bilancio, principio sul quale si fondano finanze pubbliche – statali, regionali e locali – sane.

Camilla Buzzacchi

Foto | Flickr.it

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